多重目标下的政策变迁与国有部门寻租的政治经济学
——对 1998 年中国"粮改"经验的重估与发现
赵德余 (复旦大学 社会发展与公共政策学院,上海 200433)
摘要:中国粮食部门改革的基本经验是政策决策层的主流观念决定了政策演变与反复的历程,也就是说,政策决策层持有
的价值观与思想理论模式的变化引起了政策目标组合偏好序列乃至政策具体安排的变革.1998 年粮改结果出人意料地并没 有出现人们广泛预期的以及过去经验所显示的那样以效率和市场为导向, 而是赋予了国有粮食企业以垄断收购市场的行政性 特权. 本文将解释这一次粮食政策变迁的目标取向及其意识形态基础, 并剖析相互冲突的多元政策目标以及市场环境变化压 力下的国有粮食部门寻租行为是如何导致政策目标的落空与改革失败的.
关键词:政策变迁;主流观念; 寻租;粮食部门
1. 问题与文献
长期以来,在粮食部门改革与政策变迁中,价值取向的产量增长和安全目标,农民收入增长目标,以 及市场价格稳定目标等起了十分关键的作用.当上述价值目标在政府决策层的主流观念中占据主导地位 时,粮食政策就倾向非市场方向变革;但是,一旦维持上述目标的成本或代价太高,即造成的效率损失如 政府财政补贴和国有粮食企业亏损过于高昂时,效率目标以及相应的市场经济思想理论就会在政府决策层 的主流观念中获得主导地位,粮食又会向市场化方向演进.但是,1998 年粮改结果出人意料地并没有出现 人们广泛预期的以及过去经验所显示的那样以效率和市场为导向,而是赋予了国有粮食企业以垄断收购市 场的行政性特权.本文将解释这一次粮食政策变迁的目标取向及其意识形态基础,并剖析了改革失败的根 源在于政策相互冲突的多元目标以及市场环境变化压力下的国有粮食部门寻租行为. 已有关于公共政策的经济分析通常是从两个完全割裂的分支展开的,一类文献侧重于政策的实施效率 研究,尤其是管制经济理论对政策目标的落空作了深入的理论和经验分析,如Stigler(1971)关于电力部 门 "管制者管制了什么" 的经典分析;Barzel(1989)对美国石油价格管制的研究;Cheung(1974)对 香港房屋出租价格控制的分析等.而另一类文献则是从制度变迁或公共选择的角度侧重于解释公共政策产 . 生与变革的原因 North.,1981,1984;Buchanan, J. M., and G.Tullock,,1962,林毅夫,1996;周其仁,1994,樊刚,1993) ( 其中,利益集团,政治成本收益结构,寻租以及外部冲击和不确定性等因素在制度变迁和公共选择经济学 ① 理论模型中会得到重点分析 .已有研究存在以下几个方面的不足:一是对解释政策改革的意识形态或价 值观因素忽视. 一些研究经济史问题的制度经济学家如North虽注意到意识形态问题的重要性, 但并不能令 人信服地将之纳入到经济分析,尤其是解释制度变迁的原因分析之中.二是多数制度经济学文献没有明确 将政策问题与制度问题进行区分,而是将政策简单地作为制度问题进行研究,事实上这忽视了政策过程中 的政治因素,尤其是忽视或放弃了对政策进行意识形态考察尝试的可能(至于制度供给分析只是简化了问 题,但并没有真正地解决意识形态在政策过程中的作用问题) .三是对政策变迁原因的解释性研究同政策 实施的效率分析完全割裂了,缺乏对政策过程进行分析的一个完整和动态的视角.本文基于中国 1998 年 粮改的个案经验研究发现,解释公共政策的因素与决定政策效率的因素是不可分离的,两者之间通过不同 政策目标的优先排列顺序而内在地联系起来.将这两类不同性质的经济问题结合起来构建政策分析的动态 的一般均衡理论是完全可能的.我们将在另外的文章中专门建立政策过程的一般动态均衡理论,而本文则
①
另外,信念系统,政治周期环境(换届) ,大众传媒和国民情绪,外部冲击因素,异质事件以及利益集团和寻租行为等绝大 多数变量都是政治学和公共政策过程理论考察的对象.无论是经济学还是政治学,都对政策设计的理论基础(模型)本身对 政策变迁过程的影响重视不够.在长期的经济变迁史中,理论模式本身就是一个解释政策变迁的重要变量. 1
只将通过一个粮食政策改革的个案分析来展示建立完整政策过程理论可能隐含的条件与特征要素. 本文首先在第 2 节对 1998 年粮改政策的设计逻辑与政策的价值目标之间联系的 Kolodko 命题作了讨 论和修正; 3 节分析 1998 年"粮改"政策实施方案及其经济约束含义; 4 节分析国有粮食企业的寻租行 第 第 为以及其在经验和文献中的证据.第 5 节讨论了 1998 年粮改政策对微观组织行为的影响及寻租行为是如 何导致政策目标落空的问题.最后,第 6 节是本研究的主要发现和讨论.
2. 关于政策变迁与改革的一个 Kolodko 命题及其修正
2.1 政策变迁的理论与 Kolodko 命题
识别影响和决定政策变迁的变量因子(因素)对于本研究来说至关重要.通常被人们(文献)提及和 关注到的变量主要有:价值观(信念系统) ,利益集团,政治周期环境(换届) ,大众传媒和国民情绪,政 治成本收益结构(财政预算约束) ,寻租,外部冲击因素,异质(重大)事件,资源特性等等.其中,利 益集团,政治成本收益结构,寻租以及外部冲击和不确定性等因素在制度变迁和公共选择经济学理论模型 中会得到重点分析;而信念系统,政治周期环境(换届) ,大众传媒和国民情绪,外部冲击因素,异质事 件以及利益集团和寻租行为等绝大多数变量都是政治学和公共政策过程理论考察的对象.无论是经济学还 是政治学,都对政策设计的理论基础(模型)本身对政策变迁过程的影响重视不够.在长期的经济变迁史 中,理论模式本身就是一个解释政策变迁的重要变量.解释政策变迁的经济理论常常忽视了价值观或信念 的作用. 虽然一些经济学家如 North 等已经意识到"意识形态及意识形态的变化在长期变迁中起着极为重要 的作用",甚至在经济政策的经验研究中也出现一些反映意识形态的变量,但是真正地将意识形态纳入正 式的政策变迁理论分析中去的研究工作还是很少.意识形态对政策过程的影响机制与 North 研究制度变迁 史中的意识形态作用是不一样的, 后者 North 强调了意识形态对人类行为及其交互作用中交易费用的节约, 而这与意识形态对政策决策而言显然不是一回事.前者即意识形态对政策过程的作用突出的应该是政策目 标的确定,不同政策目标优先序的排列以及基于不同理论模式下改革方案的比较与选择等方面,这些作用 机理通常是排斥在经济学家的视野之外. 波兰经济学家 Kolodko 在评论经济改革的历史进程时,指出"任何成功的改革必须至少同时满足四个 条件:第一,社会必须有改革的意愿并意愿承担因此带来的损失;第二,政治当局必须有将改革推向前进 的坚定承诺和决心;第三,必须有为新制度提供理论基础所必须的知识准备;第四,改革必须有必不可少 的资源以支持所进行的变革.问题在于人们很难找到同时满足上述四个条件的例子" (Kolodko,2000) . 我们把其中的第二个条件表述为政治当局必须有将改革推向前进的坚定 "目标" 或明确的目标结构. 这样, 关于上述任何成功改革的四个必要条件,我们称之为 Kolodko 命题.其中,第 2 和第 3 个条件可以合并为 一个概念,即政策决策的价值观或意识形态(包括目标结构和理论基础或模式) ,是解释政策变迁或改革 的必要条件.而第 1 和第 4 个条件,我们则将之理解为改革的充分条件,即政策多重目标能否实现取决于 社会各相关利益集团是否愿意将政策安排转化为可自我实施的合约(条件 3) ,并承担相应的成本;而此时 政府能够提供多少资源来弥补利益集团的损失就对抑制政策实施中受损集团的寻租行为至关重要了(条件 4) .我们将经过修正的 Kolodko 命题描述如下: 政府领导决策层的意识形态决定了经济政策的目标与具体政策安排,但是,政策目标能否实现则取决于特 定政策环境下治理机制的效率特征或利益集团的寻租能力.我们将政府的意识形态定义为政府决策层绝大部分 成员赞成或共享的价值观,效率认知以及相应的思想理论,实际上也就是政府的政策理念这一信念决定了政策 的具体或实际的安排 ① .
①
我们对意识形态的定义接近于Sabtier 1987) ( 对信念系统的定义, 即一整套基本价值, 因果假设和问题认知, 但比Pye (1965) 和Almond(1994)的政治文化的概念范围要狭窄得多.同时,与曹正汉(2002)从个人层面定义的信念或价值观概念的内 核是相似的,但我们讨论的背景和对象存在差异,曹正汉更多地从村庄背景,讨论的对象侧重于微观制度,而我则从部门或 行业背景,讨论的是政府为决策主题的公共政策. 2
2.2
多重目标下的政策变迁:对 1998 年粮改的 Kolodko 命题条件检验
关于 1998 年中国粮食流通体制的新一轮改革,中国政府显示改革的坚定承诺和明确的目标,在 1998 年 4 月下旬召开的全国粮食流通体制改革的工作会议上,政府的正副 2 位总理都发表重要讲话,实质是为 该次"粮改"作了一次政治动员.在短短一年时期,政府颁布了法令《粮食收购条例》[第 24 号]一条,发出 《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》[国发(1998)15 号]一次,并配发国务院关于《当前 推进粮食流通体制的改革的意见》的通知一条[国发(1998)35 号],同时,国务院办公厅还转发了相关部 门为贯彻落实国发(1998)15 号文件而制定的配套政策两条,如财政部,中国农业发展银行制定的《关于 完善粮食风险基金管理的办法》[国发(1998)17 号]和国家发展计划委员会提出的《关于完善粮食价格形 成机制的意见》[国发(1998)18 号]等.除了对改革的坚定决心之外,政府当局还必须具有对改革的明确 的目标结构.朱镕基总理在会上的讲话十分清楚地描述了深化粮食流通体制改革面临的几个重点和相应的 ① 政策目标 .粮食政策改革的难题与政策目标的多重性直接相关.一方面,改革迫切要阻止国有粮食部门 的亏损和减轻政府财政负担,另一方面,还必须保护农民生产粮食的激励以及粮食供给的安全.这是粮食 政策的两个首要目标.同时,稳定市场价格和完善价格机制,即发挥市场的基础性功能也是重要的政策目 标. 与 Kolodko 的论点相关的第三个条件是有关必须有为新一轮"粮改"政策所提供的理论基础的准备问 题.截于 1998 年,中国社会无论是从学术界到政府机构,还是普通公众中的知识阶层,对待市场在经济 发展中应发挥基础性作用似乎已经形成了比较普遍的共识.政策的制定者在新一轮"粮改"方案中也特别注 意到要"建立和完善政府调控下市场形成粮食价格的机制".但是,过去的粮食市场运行经验表明,似乎正 是收购环节的"双轨制"造成了国有粮食企业的降价销售和亏损挂帐,朱镕基在全国粮食流通体制改革工作 会议上的讲话中指出:"亏到哪里去了 一是降价销售,亏掉了.这是最大原因.二是人多开销大,吃掉 了.产生大量的亏损和挤占挪用,粮食系统没有责任吗 我看也是有责任的.一些地方趁改革之机,加大 亏损挂帐基数,让中央多贴利息."关于挂帐问题的原因,朱镕基在谈到"粮改"之后国有粮食企业不允许发 生新的亏损时,他特别强调收购市场必须是垄断的.对此,朱镕基对粮食收购领域取消市场机制和"双轨 制",有着十分精辟的论述,"要保证做到顺价销售,必须再次重申国务院的规定,只允许国家粮食收储企 业到农村收购粮食, 私商和其他企业一律不得直接到农村收购粮食. 用粮单位到县以上粮食交易市场购买. 收购是垄断的,不能放开.如放开收购,丰收时没有人去收购,歉收时都去抢购,天下就大乱.同时,顺 价销售要有一个保证条件,就是粮食企业一定要按保护价敞开收购农民余粮.如果不敞开收购,农民就会 把粮食卖给私商,而私商的经营费用比粮食部门低得多,他就能够多以价销售,粮食部门就不能够顺价销 售.应该指出,敞开收购余粮的方针在很多地方并没有很好的贯彻.如果真是敞开收购了,农民手中没有 余粮,他就不会卖给私商或自己低价出售,那么粮食企业就可以顺价销售,并主导市场价格." 很显然,新一轮粮改的政策设计的基本假设是通过国家对粮食收购市场进行垄断,用高于市场价格水 平的保护价向农民敞开收购粮食,然后加上企业的正常成本和利润,顺价销售出去,达到既保护农民利益 又使国有粮食企业扭亏为盈的效果(王德文,黄季琨,2001) .为了切实保证国有粮食企业扭亏为盈,并 逐步消化亏损挂帐,政策设计者要求国有粮食企业在顺价销售粮食的同时,还要恪守收购资金封闭运行的 ② 规定,以及加快国有粮食企业自身经营机制的改革 .深化国有粮食企业经营机制的改革,将企业推向市 场对强化粮食企业的预算约束,提高企业对经营效率具有十分积极的意义.但是,国有粮食企业是否一定
朱总理是这样强调改革目标的,"一是政企必须分开;二是中央与地方的粮食责权必须明确划分;三是粮食储备和经营必须 分开;四是消化粮食企业亏损在银行的挂帐必须由中央和地方财政共同分担,限期归还;五是进一步完善粮食价格机制;六 是进一步健全粮食市场体系". ② 为实现转换粮食企业经营机制,实行政企分开,国发(1998)15 号文件《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》 特作了如下规定:"(1)实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离. 所有国有粮食企业(包括乡镇粮库)都要面 向市场实行独立核算,成为自主经营,自负盈亏,自我约束,自我发展的经济实体,不承担粮食行政管理职能. (2)国有粮 食企业是粮食流通的主渠道,要按照国有关政策,积极开展粮食收购,掌握必要的粮源,在稳定市场供应和市场粮价中发挥 主导作用. (3)国有粮食企业要实施下岗分流,减员增效和再就业工程,直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到现有人 员的一半左右. (4)粮食收储企业的附营业务必须与粮食收储业务划开,设立单独法人,做到人,财物分离,成为独立核算, 自主经营,自负盈亏的经济实体." 3
①
会按照政策设计的意图行为,是否能够有效地垄断粮食收购市场 以及是否能够顺价销售掉所收购的粮食 等问题是经济分析有待检验的内容,也是粮食购销改革能否成功的关键. 中国社会也有广泛的改革意愿.正如马九杰和孔祥智(1999)等一些经济学者所指出的,"中国很少 有一个体制象粮食流通体制这样,自建国以来一直在改革.并且,生产者,消费者,政府以及经营者都对 他不满意.大家都叫屈,大家都说难,究竟屈在哪 难在何处 "可是,新一轮粮改可能给各个部门集团 带来的利益或损失都并不是每一个利益相关方都愿意承担和接受的.Kolodko 命题的第一个条件事实上反 映了政策决策层或政府的改革目标同社会不同利益集团的利益诉求之间的张力,如果两者或多方都是激励 相容的,则改革政策就具有可自我实施的特性,但是,如果(正如多数情形所示的那样)政府与不同利益 集团之间存在广泛的激励不相容问题时,那么,信息不对称下的各集团寻租行为就会出现,并进而会影响 政策的实施及其目标的可实现程度. 最后,Kolodko关于成功改革的第四个条件是必须有足够的资源如财力和物质资源,以支持变革的实 施.政府建立和完善一个强有的,高效率的社会保障体制对国有粮食企业在未来几年下岗分流近 200 多万 职工是十分关键和必要的,这无疑需要政府持续的财政投入,当然,这也是宏观经济体制改革的一个重要 组成部分.除此之外,中央和地方政府财政还要共同分担限期归还消化粮食企业累计亏损在银行的挂帐. 其中,财政将负担除少数在销区以外的亏损挂帐在限期内的全部利息.此外,政府支持粮食改革的资源负 ① 担还远不止上述部分,近期有粮食储备费用的支出以及兴建大型国家专库粮库的费用支出将十分庞大 . 从 1998 年以来,国家共投资 237 亿元国债资金,地方政府在土地征用,工程前期准备及项目配套建设方 面也投入了相应资金,分三批建设 1100 多个国家储备粮项目,可增仓容 500 亿公斤以上.此次国家储备 粮库建设是建国 50 多年来,投资数额最大,建设规模最大,建设内容最多,采用先进科学技术最广泛的 一次粮食仓储基础设施建设. (中国粮食经济,2003(3)封面报道) . 由此看来,即使在 1998 年东亚金融危机之后,中国经济面临不景气以及财政压力很大的背景下,中 国政府对推进新一轮粮改政策的实施所提供的资源支持仍然是十分强有力的.但资源支持的力度仍然有限 的,因为执行保护价政策而进行的差价补贴以及后来所谓"超储补贴"都使政府财政不堪重负.实施完全的 市场控制或实际的保护价政策常常在很大程度上已超出了政府财政的支付能力,可见,kolodko 式的"足够 的资源支持"也是相对的可行性最低底线的保障,也可以说是只能在一定的资源约束下,实施经济改革的 方案,而改革方案的成效在一定程度上是和经济资源支持密切相关的.因为充分的经济资源,尤其是财政 资源可以补偿改革实施过程的受损者,从而减少改革的阻力并增加对改革的支持. 因此,根据 kolodko 的论断,中国粮食体制改革至少同时满足条件(2)和(4) ,即政府当局具有将改 革推向前进的决心和明确的目标,并且也有一定的资源以支持所进行的粮改.至于条件(1)和(3) ,则 难以判断了,如前文所述,中国的社会虽对粮食流通体制有着强烈的进一步改革的愿望,但各个利益相关 方(集团)对改革可能产生的收益和成本的分担却是不均衡的,从而各个利益相关方能在多大程度上按照 政策设计者的意图行事则具有很大的不确性,这种不确定来源于条件(3) ,即新的粮改政策所赖以运作的 理论.基础理论知识能在多大程度上为社会各个利益相关方所认同,以及政策预期运行又能在多大程度上 和实际行为模式之间存在一致性.的确,如 kolodko 所言,成功的改革所必需的上述四个条件同时满足是 十分困难的,下文的分析将有助于揭示上述条件(1)和(3)中可能存在的内在不一致性.
3. 1998 年"粮改"政策实施方案及其经济约束含义
3.1 1998 年新一轮"粮改"政策的主要内容
1998 年 6 月 3 日,在全国粮食购销工作电视电话会议上,朱镕基总理强调:推进粮食流通体制改革, 做好当前粮食购销工作,要抓好重点.当前的重中之重是"贯彻三项政策,一项改革",即坚决贯彻按保护 价敞开收购农民余粮,粮食收储企业实行顺价销售, 中国农业发展银行收购资金封闭运行三项政策, 同时,
①
据有关分析,1998 年国家粮食储备率高达 60%,属超安全储备,成为严重的经济负担,国家仅`支付保管和利息就高达 500 亿元,财政已不堪重负(陆文强等,2000) . 4
加快国有粮食企业自身改革,转换经营机制,提高市场竞争力.这四条又是相互联系,密不可分的,其中, "三项政策是此次粮改的中心环节,而企业改革则是粮改的基础条件所在"(马九杰,孔祥智,1999) .只有 按保护价敞开收购农民的余粮,才能保护农民种粮的积极性,也才能实现粮食顺价销售;只有实行顺价销 售,国有粮食收储企业才能不再发生新的亏损并逐步消化老的亏损挂帐;只有实行收购资金封闭运行,才 能约束国有粮食收储企业不低价亏本售粮,防止发生新的挤占挪用,保证收购资金及时供应;只有加快粮 食企业自身改革,下岗分流,减人增效,降低流转费用,三项政策才能落实实处.总之,敞开收购是基础, 顺价销售是关键,资金封闭运行是保证,粮食企业自身改革是条件(温家宝,1998) . 第一,按护价敞开收购政策.根据此次粮改的有关文件规定,按保护价敞开收购农民余粮,主要基于 两个方面的原因:首先,这是国家声称要保护和支持农业发展的一项长期的根本政策,实行这一政策是为 了保护农民稳定地生产和供给粮食的积极性.在粮食丰收,市场价格回落的情况下,按保护价敞开收购农 民余粮,有助于降低农民面对的市场风险和保障农民的经济利益.其次,实行按保护价敞开收购农民余粮 的政策,也是实现粮食顺价销售,保护国有粮食收储企业利益的需要.过去,不少地方由于没有很好地贯 彻这项政策,不实行或不完全实行敞开收购,迫使农民把余粮低价出售给个体私营者和私营企业,而私商 由于经营费用比国有粮食部门低得多,一旦掌握了大量低价粮源, 就会低价销售粮食, 进而主导粮食市场. 于是,国有粮食收储企业按保护价收购的粮食,也就无法顺价销售了.所以,只有按保护价敞开收购农民 的余粮,把主要粮源都掌握在国有粮食收储企业手中,才能主导市场价格,实现顺价销售,国有粮食收储 企业也才有希望摆脱困境,走向正常经营(温家宝,1998) . 第二,执行顺价销售的政策.所谓顺价销售,是指国有粮站,粮库(包括粮站,粮库所属的目前尚未 实行独立核算的粮食加工厂)等国有粮食收储企业出售的原粮及其加工的成品粮,必须按保本微利的原则 销售,不得以任何方式向任何单位和个人低价或变相低价亏本销售,不准再发生新的亏损.顺价销售的价 格以原粮购进价格(按定购价,保护价加权平均计算)为基础,加上当期合理费用和最低利润确定.为了 实现粮食顺价销售, 《粮食收购条例》明确规定,只有国有粮食收储企业才能到农村收购粮食,不准任何 非国有粮食收储企业及个体经营者,私营企业等到农村直接采购粮食.粮食加工经营企业和用粮单位所需 粮食可以到国有粮食收储企业或县以上粮食交易市场购买. 第三,实行粮食收购资金封闭运行.粮食收购资金封闭运行,根本目的是保证及时足额供应收购资金, 确保粮食收购不打"白条",监督国有粮食收储企业执行国家的购销政策,防止发生新的亏损挂帐和挤占挪 用.国家成立农业发展银行的重要目的就是要实行粮食资金封闭运行.农业发展银行应把实现粮食收购资 金封闭运行 作为基本职能和中心任务.对粮食收购资金严格按照"库贷挂钩","钱随粮走"的办法供应和管 理.要按收购进度计划,保证收购资金及时到位,并监督使用.国有粮食收储企业售出粮食后,要及时足 额将贷款本金,利息归还农业发展银行,不得挤占挪用.各级政府应把粮食风险基金列入财政确保项目, 做到及时补拨,足额到位,存入农业发展银行专户管好用好,且不得规定国有粮食收储企业每年向财政上 交"利润". 第四,加快国有粮食企业自身改革.国有粮食企业改革的关键和中心环节是实现"政企分开",即政府 粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离.国有粮食收储企业要在人才物等方面与粮食行政管理机构彻底 脱钩,使企业成为独立核算,自主经营,自负盈亏的经济实体.粮食行政管理部门代表政府应对全社会粮 食流通进行管理, 不参与粮食经营, 不能再把粮食企业当作自己的下属单位而直接干预其自主的经营活动. 此外,为了配合粮食企业改革,政府要求国有粮食企业要加大下岗分流,减员增效的力度,同时,发展多 种经营,扩大服务范围,拓宽经营领域,安排下岗人员,增加就业机会.当然,这些附营业务和收储业务 应当完全分开.
3.2 新一轮粮改政策的约束含义解释
我们主要关心 1998 年的《粮食收购条例》和国务院发布的几个相关配套政策对国有粮食企业其他非 ① 国有粮食企业以及生产者(农户)的行为影响 .只有把约束条件当作一个有机的整体来研究,才能揭示
①
鉴于粮改政策涉及的范围十分广泛,本文将只关注相关政策对市场行为主体——国有粮食企业,非国有粮食经营者以及生 5
出有关法令,政策条款和效力之间的相关联系(S.Cheung,1974) .在此,我们将《粮食收购条例》和相关 配套政策所产生的约束条件分成以下几组: (1)粮食收购价格的确定与销售价格的约束力 《粮食收购条例》第四条规定"国有粮食收储企业收购粮食必须严格执行国家的价格政策,国家对粮 食收购实行保护价制度,以保障农民和其他粮食生产者出售粮食, 能够补偿生产成本, 并得到适当的收益. 保护价的原则由国务院确定,保护价的具体水平由省,自治区,直辖市人民政府制定,报国务院备案. 其中,定购粮食的收购价格,由省,自治区,直辖市人民政府依据下列原则制定:
" (一)市场粮价高于保护价时,参照市场粮价确定; (二)市场粮价低于保护价时,按照不低于保护价确定; 对农民和其他粮食生产者完成国家粮食定购任务并留足自用和自储粮食后出售的余粮, 按照市场价格收购; 但是市场价 格低于保护价时,应当按照保护价收购."
《粮食收购条例》不仅规定了国有粮食收储企业从农民(生产者)收购粮食的价格限制行为,而且还 制定了收储企业销售粮食的价格下限,即必须"顺价销售",不得亏损和降价出售粮食. 《收购条例》第十二 条规定:
"国有粮食收储企业销售粮食必须顺价销售,不得低价亏本销售."
(关于各省,自治区政府如何制订本地保护价水平,应该将保护价水平设定为一个外生给定的变量, 还是将其视为一个内生变量,问题的处理方式是存在差异的.应当说,各省在制定保护价时是要考虑多方 面因素的,如财政的负担量能力,相邻地区省份的定价行为以及对鼓励农民生产行为的意愿程度等. ) (2)对粮食收购市场交易资格(或准入)的限制 《收购条例》第五条作了如下规定:
"只有经县级人民政府粮食行政管理部门依照本条例第六条规定条件批准的国有粮食收储企业,方可按照国家有关规定 从事粮食收购活动.未经批准,任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食. 粮食加工企业和饲料, 饲养, 医药等用粮单位可以委托当地国有粮食收储企业收购原料用粮; 但是, 只限自用不得倒卖. 上述粮食加工企业和用粮单位以及其他粮食经营企业和用粮单位都可以到国有粮食收储企业和县以上粮食交易市场购买. 粮食收购以县级行政区域为单位. 国有粮食收储企业只能在本县级行政区域内收购粮食, 不得到外地向农民和其他粮食 生产者直接收购".
《条例》第六条对国有粮食收购企业的经营资格作了如下认定:
"国有粮食收储企业除应当符合法律,行政法规规定的企业设立的一般条件外,还应当具备下列条件: (一)有相应规模的粮食仓储设施; (二)有相应的粮食检验,保管专业人员; (三)在中国农业发展银行开立基本帐户,并接受其信贷管理."
(3)对粮食企业压级压价,拒收的限制(对农民掺假行为的约束) 《条例》第十条:
"国有粮食收储企业收购粮食,应当张榜公布粮食各品种,各等级的收购价格和质量标准. 国有粮食收储企业收购粮食应当按质论价,不得压级压价或者抬级抬价,不得拒收,限收.对不符合质量标准的粮食, 除发霉,变质或掺杂,掺假的粮食外,应当按照规定扣除水分,自然杂质,按质论价,予以收购.国有粮食收储企业与农民 或者其他粮食生产者对粮食质量有争议的,由质量技术监督部门认定".
(4)国有粮食企业经营政策性业务的费用补贴
"第九条,财政部门应当按照国家有关规定,从粮食风险基金中及时,足额拨补资金,用于补贴: (一)省级储备粮食 的利息,费用补贴; (二)粮食收储企业因敞开收购农民的余粮,致使经营周转粮食库存增加,流转费用提高,又不能通过
产者(农户)等可能产生的约束性含义,并揭示出在实际的约束条件下,各个微观组织行为如何极大化自身的收益,并且推 导出微观组织又如何最终影响市场的均衡状况.正如S. Cheung所声称的,一般地谈论价格管制必定带来什么特定结果是徒 劳无益的. 而且, 要推导出可用现象来检验的含义, 至关重要的是调查现实世界中可用于该政策 (管制) 的约束条件. Cheung, ( 1974) . 6
顺价出售予以弥补的超正常库存粮食的利息,费用补贴."
以上法规与政策规定表明,国有粮食收储企业没有合法的权利决定粮食收购价格和销售价格,也没有 权利决定应当收购多少数量的粮食和销售多少数量的粮食,而且,还不能根据自己的经营状况去决定融资 方式和融资数额,这个国有粮食收储企业是什么 显然是一个政策工具! ①
4. 关于粮食部门寻租行为以及若干文献中的证据
作为政策工具,国有粮食企业显然是粮食政策运行及其目标得以实现的载体和途径,然而,国有粮食 企业是否会象一个"棋子"或工具一样执行政策方案,关键在于政府的政策目标与国有粮食企业之间的激 励是否相容,或者说国有粮食部门是否存在寻租行为以及这种寻租行为会在多大程度上损害政策(政府) 目标的实现.寻租行为总是与特定的代理关系及其相关的信息问题联系在一起的.一般而言,拥有信息优 势的一方当事人会有强烈的动机去寻求公共域中的租金.研究寻租行为大体上可以从事前和事后两个视角 进行分析,前者称之为机制设计模型,而后者一般称之为交易费用理论,两者都是现代合约经济理论的基 础方法.以下分别以经济规制和交易费用经济学两个视角建立关于国有粮食部门寻租行为的分析模型,并 以若干文献中的相关证据加以说明.
4.1 寻租行为的经济规制模型
假设国有粮食收购企业在一定时期内实际的收购价格与经营管理成本为 C r ,而国有粮食企业的预计 的或名义的或帐面的或政府计划规定的收购(保护)价格和经营管理成本(费用)为 C n .类似地,政府 规定(计划)国有粮食部门可以获取的合理(或公正)报酬额为 ∏ ,而国有粮食部门实际获得的报酬额
n
假设为 ∏ ,这两种报酬之间存在以下关系:
r
∏ r = ∏ n +α ( C n — C r )
r
( 0 ≤ α ≤ 1)
n
这表明国有粮食企业的实际报酬额 ∏ , 除了取决于政府计划的合理报酬额 ∏ 之外, 还与粮食企业计 划名义的,实际的经营成本(包括收购价格在内)之差以及企业承担的经营风险的比率 α 有关. 当 α =0,即企业不承担任何风险时, ∏ = ∏ ,表明只要国有粮食企业可以随意通过修订计划或名义
r n
的收购价格与经营成本,就可以保证获取到合理的报酬额,即企业的实际报酬额( ∏ )总是等于计划的
r
合理报酬额( ∏ ) .
n
当 α =1,且 C n — C r >0 时, ∏ > ∏ ,国有粮食企业将获取超额利润.
r n
当 0< α 0) (
r n n
∏ r =( β + α ) C n — α C r ,于是,得出:
∏ r ∏ r = β +α ; = α r , 这表明国有粮食企业通过提高或虚报名义的或计划的经营成本以及收购价格 C n C
(Cn ) ,实现实际的利润增加(左边) ,要比通过降低实际的经营成本以及收购价格( C r )实现的实际利 润 ∏ 的增加(右边)大.因此,国有粮食企业更愿意向管理当局或政府要求提高计划名义指标和补贴 ① .
r
4.2 商品属性与寻租行为的交易费用经济学
商品属性对政策实施效率及相关交易的稳定性具有两层含义.一是 Barzel(1997)强调的产品属性的 多维性以及商品所有权的可分割性.由于信息成本,同种商品的不同属性可能由社会上两个或两个以上的 人分别拥有,从而,一部分有价值的资源由于其权利没有被界定而留在了"公共域" 里.结果,特定政 策环境下的契约各方就有机会主义动机和寻租行为发生.产品属性的另一层含义意味着契约一方对另一方 提供的产品进行的监督,计量和考核而发生的费用.产品属性隐含的计量和考核费用越低,意味着政策实 施及各契约双方交易的成本也越低, 政策实施或合约执行也就越容易, 从而其稳定性就越高 (罗必良, 2000; 赵德余 a,2005) .1998 年粮改之后的粮食属性变得更加复杂,国有粮食企业收储的粮食,按照责任的不 同可以区分为四种粮食,一是国家储备粮,由中央财政的粮食风险基金支付保管费用和利息;二是地方储 备粮,由中央粮食风险基金和地方粮食风险基金支付保管费用和利息;三是合理周转库存粮,即作为一个 企业在正常年景下经营粮食所需保有的周转库存,其费用和利息由企业自己承担;四是超储粮食,即多收 购的, 超过企业正常合理周转库存的粮食, 这种粮食的保管费用和利息由中央财政和地方财政共同支付 (冀 名峰,2003) .由于粮食交易属性的计量与核查费用十分高昂,上述不同属性的粮食在物理形态上事实上 是难以直接区分的. (1)由于粮食属性的复杂性以及国有粮食企业在粮食流通政策实施中独特的信息优势,粮食企业可 以采用很多调整办法,以获取潜在的租金.如虚开出库单(向从农村直接收购粮食的用粮单位) ,获取手 续费;.将"国家储备粮"改为"收购粮食",动帐不动粮,"套取"收购资金;或者以较低市场价收购的粮食作 为执行保护价政策收购的粮食,以套取"超储补贴".或者说变更,调减实际定购粮食的数量.由于定购价 格和保护价格之间存在一定的差幅,只要将调减的定购粮数量改为无论按保护价,还是按议购价,或市场 价格收购,就可以显著降低粮食收储企业的经营成本,并套取议购价(市场价)和保护价,或者定购价与 保护价的差价.如河北内邱县,1998 年的定购价与保护价的同等级价差每百斤达 9 元左右,由于粮食在保 护价与定购价之间转换,粮食企业可以赚取差价,结果,农民反映,1998 年定购价高于保护价的定购任务 几乎减少了一半: "根据河北省内邱县的粮农反映,当地许多粮食收储企业不管粮食好坏,一律定为三级,而且 100 斤粮食扣 4 斤水分,
4 斤杂质,这样算下来,仅扣水分和杂质一项就使三等小麦的定购价格(74.5 元/100 斤)降低了近六元,保护价(65.3 元/100 斤)降低了近 5 元,降价幅度近 8%,而且许多粮站经营作风恶劣,同私商相互勾结,许多农民交粮时如果请粮站的亲属朋 友等代为交粮,不仅不用排队,而且扣水,扣杂质也可以减少,等级还会相应提高,代价只是付给他们一定比例的粮款."
①
本模型假设计划或名义的收购价格以及经营管理成本( C )是由政府有关管理部门制定并宣布的,但国有企业部门既可
n
以事前, 也可以事后与政府管理当局就某些计划指标进行谈判, 因而国有企业部门是能够部分地影响和改变计划或名义指标 数值的. 8
(徐德徽,1999)
(2)类似地,一些企业往往在市场"博弈"中突破政策约束,与监管部门合谋达成默契进行违规操作以 求最大限度地降低损失.如以较低的贿赂成本向粮食主营部门或农业发展银行争取将"合理的库存"定得低 一点,就可以有较多超额库存得到国家补贴;或者.贿赂清查库存的人,将库存的规模(数量)虚报提高一 点,从而得到较多的补贴;或者不需要贿赂任何人,只是简单地虚报库存就很难被发现,因为认真核实库 存是一项很繁重的工作,清查的人可能不会认真去做,况且,即使被发现虚报库存,也没有任何处罚.据 审计部门披露,到 1998 年 3 月底,粮食收购贷款余额 5431 亿元,而粮食库存只有 3291 亿元,亏损挂帐 和挤占挪用加起来是 2140 亿元.这显然远远超出我国的财政承受能力. (3)除了与监管者合谋之外,国有粮食部门内部人也可能会与外部粮食私商进行合谋以寻租.由于 私商粮贩的交售行为与农民的交售行为客观上无法被区分开外,很多私商粮贩本身与国有粮食企业的人员 有着多种特殊的联系,或为亲友,或相互勾结. 私营粮商把低价从农民手里收购的粮食卖给国有粮食企业, 国有粮食企业则提供放宽收购粮食等级,水分和杂质要求的服务.这样,不仅私商可以稳定粮食的销售, 国有粮食企业也因此可以获得低价粮食.这又进一步激励国有粮食企业运用各种手段限制农户按保护价交 售粮食. 因此, 正是由于存在政策性支持, 国有粮食企业的垄断性促成了它与私营粮商之间的'合作关系'". 于是,一个奇特的现象出现了,国有粮食部门不停地收购粮食,但农民却并没有以同样规模的粮食出售给 国有部门,即农民出售给国家的粮食大大少于国有粮食部门的收购数量,其原因主要是粮食部门从私营粮 商手中获取粮食被作为从农民手中收购的.一份关于江苏省 S 县粮食局的报告称: "该县粮食系统 1997 年收购粮食 1.2 亿斤,1998 年为 2.2 亿斤,1999 年 4 亿斤,2000 年达 6 亿斤,这与调查结果和其
它部门的结论相去甚远.以上数据尽管因统计口径和调查方法不同而存在一定差异,但 S 县粮食商品率不高(均为 20%以 下)粮农主要把粮食出售给粮商而不是出售给国家却是基本事实. , 在一个粮食总产量仅为 10 亿多斤且以自给自足为主的县, 国有粮食部门能从当地收购 6 亿多斤的粮食是不可想象的.经过实地调查了解,粮食部门的购销总量中,除了部分为虚报数 (以获得国家补贴)之外 ,亦有相当部分为粮食企业之间在"外购外销"等名目下进行的相互倒卖"(周应恒等,2003) .
4.3 关于粮食部门寻租行为的若干文献中的证据
以下是近年来在公共期刊文献中出现的有关国有粮食部门寻租行为的描述性证据: "由于垄断地位的存在,也为粮食部门寻租提供了土壤.部分地区的粮食部门通过向粮食加工企业收 取手续费等形式变相获取租金,或者利用虚报,做假帐等手段骗取国家补贴等.由此可见,按保护价敞开 收购政策在执行过程中由于监督上的困难和信息不对称等原因,存在大量利益溢出现象."(王德文,黄 季琨,2001) "98 年粮改之后, 粮食企业和政府之间形成了非常典型的委托一代理关系, 其中, 企业的责任是……, 政府的责任…….可以看出,在这对托代理关系中,为企业提供贷款和补贴是政府的责任,由于信息的不 对称,企业有可能虚报收购量或库存赚取贷款或补贴,也有可能出现地方政府或地方粮食行政主管部门违 规的现象.这里,有可能出现三种情况: 一是在改革过程中,基层粮食部门和粮食企业分别弄虚作假或者结合在一起弄虚作假.如已经查处的 有黑龙江省绥化市粮食局将 1.2 亿元约 10 万公斤粮调往外地销售……,河北省老河口市……;二是由于信 息不对称,政府对粮食企业不可能实现全面监管.粮食收储企业必然有自己的经济利益,从而有可能利用 监管部门不可能全面了解企业状况的事实,采取造假帐目,虚报库存等手段,赚取政府的财政补贴和农业 发展银行的专项贷款.甚至有可能转移专项贷款到其他盈利性业务上,如炒股票,经营房地产和其他经营 性投资.近来查处的上海浦东粮油总公司,昆明国家粮食储备中转库和北京顺义牛栏山粮库.三是地方政 府利用信息不对称现象对上级政府乃至中央政府弄虚作假. 据调查, 在国有粮食企业的政策性亏损挂帐中, 80%以上是地方政府该补未补;在国有粮食企业的贷款中,挤占挪用达 30%以上,其中的相当部分被地方 政府挤占挪用.今后,如何防止地方政府的违规行为也是粮改工作中需要注意的一个大问题."(马九杰, 孔祥智,1999) "当前,在有些地方,按保护价敞开收购农民余粮的政策没有得到很好落实.有的地方层层分配保护
9
价粮食交售指标,名义上预约收购,实际上是一限量收购,不是敞开收购;有的粮站服务态度不好,压级 压价,乱扣杂质和水分,有的地方代扣代缴除农业税以外的各种税费,农民卖粮得不到现钱.这些做法都 严重影响了按保护价收购政策的落实到位.出现这些问题的……."(温家宝,1998 ) "政策被利用的成本.……在我国'粮食战线'上,骗取价格补贴,早就算不得新鲜事.粮食不会说话, 不能自述它是按保护价从农民那里收来的,还是被其他人按市价收购,再'倒卖'给国家粮库的.令人尴尬 的是,国有粮食部门干起后一种勾当来,非常'专业对口'". "……出现了一个重要的'空子'(寻租空间) .在财政负担,仓储容量和收购意愿等因素的共同作用之 下, 粮食保护出现程度不同的'有价无市', 你派员下去检查吗 他说敞开收购; 你走了, 也照样关门. (周 " 其仁,2002) "农业生产停滞的第二个重要原因是:从 1994 年起,粮食收购和流通网络的国家垄断被强化,垄断的 流通体制造成了骇人听闻的大规模腐败和浪费.在 1993 年后期,国家决定扼制通货膨胀的时候,粮食收 购配额被再次引入,对 27 种农产品实施价格控制,更糟糕的是,当紧缩银根对付通货膨胀的时候, (1985, 1989 和 1992) ,政府对它的粮食收购支付一种票证(白条)而代替现金(Sachs and woo, 1999) ,这也解释 了为什么粮食生产增长减退."(J. Sachs, Woo(胡永泰)和杨小凯,2000) "粮食部门的帐搞不准还在于,现在不少地方搞公粮折价,定购粮交差价等等.农业税是归县政府的, 如果真是收取粮食进来交粮食部门.然后等粮食卖了再上交财政,那是第二年才能用.县里的财政就希望 直接拿钱,粮食部门为省事直接将公粮按市价折钱就行了.将公粮折价和将定购粮的牌市差价收上来,粮 食实际上根本没有入库,这种现象很普遍.帐实不符的情况确是个问题.现在说多渠道经营,储粮却增长 不起来,因为除了粮食部门外,别人没有库,没有资金,没有大规模运力,没有粮食部门的批条你拿不到 车皮,只能花高代价去拿这批条.这三个不解决,所谓发展多渠道,其他渠道发展不起来,库存资金和运 输都卡在粮食部门手中."(陈锡文,1996) 周其仁在上面的谈话中指出,"现在的问题是政府的行政部门既垄断,又要赚取市场利润.……不加 快改革消除这种行政垄断吃饭权,整个经济运行就都只好以部门吃饭为代价,农民的利益,市场平衡的利 益,消费者的利益如何有保证 中国走上的渐近改革之路,有利有弊.现在看来,最危险的是行政垄断权 在渐进中硬化,制度化.不但是"寻租",而且是"造租".你粮,糖,猪多了,他报政策性亏损,市场一紧, 他强收"暗税".里里外外没有亏的时候".周强调应该研究在体制转型过程中,部门和机构的行为,以及这 ① 种行为如何与生产者,消费者的行为相互作用而影响市场 . "政策被利用造成的成本增加.例如国有粮食部门中的一些不法分子按市价收购粮食后,再倒卖给国 家粮库,从中骗取财政价格补贴这早已不是什么新鲜事.因为这一项代价存在还会监督成本的增加.1998 年,国家审计部门共有 500 多人参与国有粮食部门的查帐工作,对帐验库,明查暗访,查出违规事件 100 多起,监督成本的上升也不容忽视."(郭文轩,伦蕊,2003)
5. 国有部门寻租行为对市场均衡的影响与政策目标的落空
以上的模型分析与经验资料,证明了国有粮食部门的确存在严重的寻租行为,但是国有部门的种种寻 租行为是否以及在何种程度上造成了 1998 年粮改政策目标的落空,以至造成了改革在很大程度上的挫败 呢
5.1 寻租行为对市场均衡的影响分析
由于新粮改政策恢复了粮食的"统购"制度(垄断粮食的定购与收购,禁止私营粮食企业收购粮食)因 而,传统的乡镇粮食收购(交易)市场已基本上不复存在.1998 年之后的粮食市场实际上就是指粮食的批 ,粮食 发与销售(零售)市场.通常的粮食价格主要有四种,即定购价P1,收购价P2(即所谓的"保护价") 收购企业销售给国营,私营粮食贸易企业的批发价格P3 以及零售价格P4,粮食贸易的流程图如下图 1 所
①
杜鹰在谈话中介绍了二个调查案例,1993 年,安徽省粮食部门挂帐 26 个亿,在全国排第 5 位,粮食部门自己测算 92%是 政策性亏损,可财政部门认为 80%是经营性亏损. 10
示.
粮食进口
中国粮食对
粮食生产者
外贸易公司
粮食出口
M
粮食生产者 国有粮食 收储企业
国有,私营粮 食加工企业与 饲料用粮公司
城镇居民 消费者
M
粮食生产者
粮食零售公司
收购市场 (P1,P2) 图1
批发市场 (P3)
零售交易市场 (P4)
1998 年粮改之后中国粮食流通与贸易渠道示意简图
据新一轮粮改政策的规定,粮食批发,零售市场的价格(P3,P4)主要由市场形成,而粮食收购价格 保护价的制定原则上则"以保障农民和其他粮食生产者出售粮食能 P2则由粮食收储企业按所谓保护价收购, 够补偿成本,并得到适当的收益"为参考目标,保护价的具体水平由省,自治区,直辖市人民政府制定. 至于定购粮食的定购价格P1 则参照保护价和市场粮价 P 由省级政府制定.1998 年之后,首先出现了粮食市场 价格的持续下降, 这使得保护农民收入的政策目标大体 D 上落空了(参见附表 1) .国有粮食部门寻租行为对粮 * S0 D 食市场均衡及其价格的下滑可以从以下几个方面分析: P0 E0 (1)粮食市场供给环境变化与粮食企业寻租压力 S1 的上升.粮食丰产,供给增加,粮食批发,零售价格下 P1 E1 跌.粮食的需求价格弹性较小,在粮食零售市场上,只 要粮食供给有一个较小幅度的增加, 就会引发市场价格 E* P1* 以一个较大幅度的下跌,如图 2. 假定居民预期稳定, 对粮食的消费需求不变, 当粮 Q1* Q0 Q1 食丰产,供给增加时,供给曲线由S0向右下方移至S1, O 图 2 粮食丰产,供给增加时的粮食(批发)零售市场 此 时 , 粮 食 零 售 价 格 从 P0 跌 至 P1 ( 其 中 , ① 粮食零售价格的下跌会引发带 ∣P0P1∣>∣Q0Q1∣) ; 动粮食批发市场价格随之下跌,这不仅会对国有粮食收储企业出售粮食(包括数量和价格)产生压力,而 且还将降低了粮食企业向农民收购粮食的激励.同时,由于市场供求环境的变化,国有粮食企业在无形之
①
由于粮食需求价格弹性远远小于 1,参见尹翔硕(2001)的估计. 11
中存在将粮食销售市场的压力向收购环节转移的寻租动机,如拒绝收购或拖延,压级压价收购,以降低成 本和减少批发销售环节的亏损. (2)垄断,寻租与粮食价格下跌的加剧. 1998 年 6 月 1 日国务院通过的《粮食收购条例》第五条规 定:"只有经县级人民政府粮食行政管理部门依照本条例第六条规定条件批准的国有粮食收储企业方可按 照国家有关规定从事粮食收购活动,未经批准,任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮 食." 禁止私营粮食企业收购至少在两个方面加剧了粮食收购价格的下跌.一是没有现实和潜在竞争者,国 有粮食收购企业的机会主义倾向增加,人为压低粮食收购价格,骗取,增加收购企业的经营利润的倾向会 增加.二是没有大量私营粮食收购者,致使粮源迅速地大量集中到国有粮食收储企业手中,加重甚至超过 了国有粮食收储企业的仓容能力与负担.结果,国有粮食收储企业就更没有足够的激励去敞开收购农户手 中的余粮. (3)预期因素对寻租动机的强化作用. 1998 年,全国粮食丰产,各类粮食企业包括国有和私营的粮 食销售企业,批发企业以及饲料企业,加工企业在内的粮食用户都形成 了"粮食一定下跌"的稳定预期,从 而减少或者延迟对粮食的购买.结果,有可能造成粮食批发市场与销售市场短期需求曲线下降的压力.这 进一步促使甚至加剧粮食销售价格的下跌.如图 2 所示,粮食的短期需求曲线由D向左下方移到虚线表示 * * ② 的D ,此时,粮价由P1进一步下降为P1 .而这一点又能够被国有粮食收购企业准确地预期到 .同时,由 于新一轮粮改政策 禁止私营粮食企业直接收购农户手中的粮食,这样,国有粮食收储企业就根本不用担 心粮源以及收储任务的完成了,并且可以充分利用农户(粮食生产者)观望惜售的心理(农户有理由期望 粮价在春节之后会回升反弹) ,以准确地预期到农户在观望一段时间,尤其在春节以后就必然失去了预期 实现的信心.结果,大多农户都会积极地将手中的粮食以任何现行的低价格出售.而此时,粮站就可以以 足够多的理由(如仓容能力有限,收购资金不足,粮食变质等)对农户进行"压级,压价"收购. (4)粮食仓容能力不足与储备制度的缺陷. 1999 年,我国至少还缺少 250 亿公斤的仓容能力,而现 有的仓储设施相当一部分又十分落后,陈旧(孔祥智,马九杰,1999) .当时,全国露天堆放的粮食就达 400—500 亿公斤,是库存总量的 20%以上(苗复春,唐忠,1998) .仓容严重不足对粮食收购产生的压力 越来越大,于是许多地方粮食收储企业因为仓容有限干脆停止收购. 尽管我国的粮食专项储备的制度已经建立起来,但是,一方面储备体系不健全,粮食储备与经营还 没有完全分开;另一方面,仓储能力严重不足,致使政府不能有效地收购,吸收市场上过多的粮食.因而, 我国粮食专储制度在调节粮食市场供求和平抑粮食市场上过高的价格时,效果往往明显,但是当市场粮食 供给过多,价格低迷时,我们的专储制度或者吸收能力有限而无能为力,出现"失灵"或者反应迟钝,从农 户怨声载道到有关部门决策行动时,时滞太长,许多农民已遭受严重的损失.粮食专储制度的灵敏,有效 的动作机制还远没有建立起来. (5)粮食收储企业的寻租方式:消化亏损挂账,还是转嫁亏损 某中央领导曾在全国粮食购销工作 电视电话会议上的讲话中,明确指出,"消化粮食亏损挂账并不是要地方财政消化,而是主要靠国有粮食 收储企业自己来消化."有两个问题值得讨论,一是粮食亏损挂账是如何形成的 二是粮食亏损挂账究竟 该由谁最终实际上承担 而不是名义上的由谁消化的问题.关于粮食亏损挂账的形成 ,朱镕基总理强调 过,"亏到哪里去了 一是降价销售亏掉了,二是人多开销大,吃掉了."其实,贪污挪用掉的也不能忽略 不计.据去年公布的数字看,到目前为止粮食系统的挂账亏损已达到 1210 亿元.这么大的亏损该由谁承 担呢 "由国有粮食收储企业自己消化",那么,国有粮食收储企业又该如何消化呢 显然,只要粮食收购 企业不亏本经营,实现"顺价"销售,就可以实现利润,逐步地消化挂账亏损.但是,正如前文所分析的, ① 国有粮食收储企业面临着粮食批发,销售市场上价格不断下跌的巨大压力 ,已很难通过提高销售价格实 现"顺价"销售.目前,国有粮食收储企业要实现"顺价"销售的办法是或者努力降低收储费用,经营管理费
② ①
只要稍有粮食经济常识的人就能预期到,何况多数粮食企业的主管人员和职工都有多年的粮食工作经验. 粮食市场面临价格下降压力还来源于国际市场上价格相对低廉的粮食和私人粮贩从农村偷运往城市的粮食潜在的竞争压 力. 12
用等,或者是降低向农户 收购粮食的定购价和保护价水平.而在短期内,国有粮食收储企业自身改革没 有取得实质性进展之前,粮食经营的一切费用都具有刚性,很难适度下调.由此看来,国有粮食收储企业 要实现"顺价"销售以及消化粮食亏损挂账,除了降低粮食的收购价格外,别无选择. (而且可以判断,国有 粮食收储企业的亏损挂账消化程度是很可能与粮食的收购价格成严格负相关关系. ) (6)粮食国际贸易中的寻租行为:逆向调节.1995 年至 1998 年期间,我国粮食生产连年丰产,粮食 市场区域性供过于求的格局进一步强化.在粮食严重积压以及价格持续下降的压力下,粮食对外贸易非但 不能增加出口,调节国内粮食市场供求关系,反而,近 5 年来大量进口粮食.1995 年和 1996 年我国分别 净进口 1867 万吨和 1057 万吨.1997 年和 1998 年分别净出口粮食仅 154 万吨和 197 万吨;1999 年 1-9 月份由上年同期净出口转变为净进口 41.3 万吨(刘桂才,2000) 年来累计净进口粮食 2613 万吨,这些 .5 粮食基本上是商品(贸易)粮,投入到市场,进一步增加国内粮食零售市场的供给,其结果必然促使粮食 ② 市场价格进一步下滑 .
5.2 1998 年粮食政策运行的成效及其政策目标的落空
1998 年粮改政策已经实现了多年, 应该说在国有粮食企业改革和储备制度的建设等方面取得了一定的 成效. 首先,在国有粮食企业改革方面,政企分开和人员分流得到了政府的特别强调.根据国务院 1998 年的 "粮改政策"规定, "粮食行政管理部门与粮食购销企业之间必须真正做到政企分开. 粮食行政管理部门要认 真做好国家粮食政策的贯彻落实,监督引导国有落实企业搞好落实流通,指导粮食企业加快自身改革,但 不得向企业摊派费用.粮食行政管理部门的负责人不得兼任粮食购销企业的职务,","国有粮食企业继续 抓好富余人员的下岗分流和减员增效工作,……直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到现有人员的一 ③ 半左右".近年来,浙江,湖南和广东等各个省区都在不同程度上进行了国有粮食企业改革的试验 . 其次,1998 年粮改之后,粮食储备制度实现了重要的突破.这主要表现在加快了国家粮食专储库的建 设和中央垂直领导的中国储备粮管理总公司及其管理体系的组建.1998 年,国家粮食储备率高达 60%,属 超安全储备,成为严重的经济负担,国家仅支付保管和利息就高达 500 亿元,财政已不堪重负(陆文强等, 2000) .同时,储备制度的缺陷和保护价政策难以执行十分不利于国家对粮食市场的调节,且不能有效地 阻止粮食市场价格自 1997 年之后持续下降的趋势.为了改变这种被动的情形,以更好地实施政府对粮食 ① 市场进行有效调节的政策目标,政府开始加快了粮食储备库的建设 .同时,中国储备粮管理总公司开始 全面接收中央储备粮的管理工作,2000 年竣工并交付使用的 500 亿斤国家储备粮库已经按照国务院要求, 完成了第一批 200 多亿斤仓容粮库的划转上收工作,并将当年新收购的 400 亿斤中央储备粮的指标进行了
2000 年, 《中美农业合作协议》以及中美就中国加入WTO的双边协议签订以后,中国粮食国际竞争力及粮食市场的稳定性 引起了人们广泛的关注.当时,国内粮食市场价格明显高于国际市场价格已成为事实.粮食价格成为国际竞争力的一个标志 也不是完全没有道理,粮食价格的国际比较不能简单化,比较时,应考虑到一国的人均国民收入水平以及整个社会价格水平 等因素.但是,我们必须警惕一种误导,认为"国内粮食市场价格下跌,并与国际粮食市场价格接近是一种好事,表明国内 粮食竞争力增强,会减小将来进口粮食对中国粮食市场的冲击."如果认可并抱有这种侥幸的观点,对当时国内粮食市场价 格以及粮食收购价格低迷的形势有所庆幸或者熟视无睹, 甚至于有意识地企图调低当前粮食收购价格的话, 那可能会产生严 重的经济后果. ③ 其中,湖南冷水江市的粮食企业改革经验比较典型,具体可以归结为以下几个方面:一是置换国有粮食企业产权,解除企 业和政府的依附关系,鼓励集体,个人或企业内部职工整体或部分买断企业的国有资产,实现投资主体多元化,走向市场; 二是置换粮食职工国有身份,解除职工与企业的劳动合同关系,企业根据有关规定给予一次性经济补偿,一次安置到位,由 企业人变为社会人;三是进行企业重组,企业全面推进机制创新.原则上,所有粮食附营企业在切实安置好职工的前提下退 出国有资本,实现民有民营,但是对个别效益好又有发展前途的企业,则实行股份制改造.粮食购销企业对购销业务较小的 偏远网点进行了撤并,对其它网点则以经济区划或以县(市,区)为单位,以经济利益为纽带,组建粮食购销股份有限公司 或股份合作公司.原企业的国有资产折价为国有股,职工可以自愿以补偿金入股,鼓励带资入股.新组建的企业,实行全员 聘任(用)制,建立人员能进能出,干部能上能下,工资能增能减的劳动用工分配制度及其它灵活,高效的自主经营体制, 大胆引进高新技术人才和经营管理能人,彻底打破了行业,所有制和地域限制. (湖南娄底市粮食局调查组,2002) ① 1998 年以来,国家共投资 237 亿国债资金,地方政府在土地征用,工程的前期准备及项目配套建设方面也投入了相应的资 金,分三批建设 1100 多个国家储备粮项目,可增仓容 500 亿公斤以上.此次国家储备粮库建设是建国 50 多年来,投资数额 最大,建设规模最大,建设内容最多,采用先进科学技术最广泛的一次粮食仓储基础实施建设. 13
②
划转和储存库点的调整工作.随着中央储备粮垂直管理体系的建立和完善,大批的中央储备粮将逐步地集 中储存于交通便利,设施完善的中央直属库,这必将有力地增强中央政府对粮食市场的干预和调节能力, 以及提高干预的效率. 虽然上述成效是明显的,但是正如改革一开始就引起了广泛的争议所预示的那样,1998 年开始的"粮 改"进展一直不够顺利,其绩效在很大程度上也没有达到政策设计者和人们所普遍期望的那么显著.对现 行"粮改"政策的广泛批评似乎主要集中在"三项政策"的设计缺陷及其实施的后果方面(韩鹤忠,2003) : 1,按保护价敞开收购农民余粮的政策难以贯彻到位,并与削减财政补贴的目标相矛盾.敞开收购政策 难以落实和持久,一是由于保护价水平偏高而市场价低迷,农民出售的"余粮"大大超出人们的估计和政府 财政的承受能力;二是一开始保护价的范围太宽了,落实部门收进了大量劣质粮和等外粮,这从某种程度 上说是保护了"落后".敞开收购,一方面给财政带来巨大负担,补贴难以及时足额到位,使企业面临巨额 潜在亏损,另一方面又给企业收购新粮食带来库容不足的压力,主产区不得不大量露天存放粮食.在这种 情况下,就出现了两个结果:地方政府迫于财政压力,不断调低保护价水平;而购销企业则为了避免收得 越多亏得越多,或变相限收,拒收,或压级压价克扣农民,从而形成了"敞开不收购"和"保护价不保护"的 现象. 2,国有粮食收购企业难以垄断粮源.垄断粮源是新粮改的一个重要政策目标和手段,也是整个"三项 政策"体系发挥作用的前提和基础.但是,即使购销企业能够完全敞开收购,要实现垄断粮源也很困难. 这是因为,首先,禁止私商粮贩和其它粮食企业进入农村收购粮食是一项监督成本十分高昂,甚至根本无 法设施的政策.其次,存在大量的农民自储粮食. 在不能限制农民自由出售自己生产的粮食的意愿情况下, 这一部分自储粮食入市的数量,时间及出售渠道是个变数,很难预料和控制,对整个市场的潜在影响相当 大.最后,农村集贸市场的存在,主产区粮库仓容不足以及粮满为患的矛盾,都使国家垄断粮源的可能性 大大变小. 3,"顺价销售"政策可行性差,且后患无穷.首先,实现顺价销售必须有购销价格差存在.在定购价和 保护价既定的情况下,只有使过低的市场价格上涨才能实现顺价.要实现这一点,从理论上说,国有粮食 部门必须完全垄断粮源和控制粮食市场, 这实际上也是"三项政策"设计的逻辑思维. 但正如前面所分析的, 这几乎是不可能的.既然垄断粮源做不到,顺价销售当然也就困难了.在"顺价销售"政策规定下,企业从 自身利益出发,必然是先将成本较低的新粮和自身经营的非政策性粮食"顺价销售"出去,剩下的是更难销 售的陈粮和高价粮.第三,顺价销售政策与"超储补贴"政策相矛盾."超储补贴"可以使购销企业不销售就 能做吃补贴,缺乏促销的动力,以致出现"顺价不销售"的怪现象.最后,在政策执行过程中,很难令所有 企业都顽强地坚持"顺价销售"的,违规操作以求最大限度地降低损失.而地方政府出于本位利益的考虑, 对企业违规行为大都会默许甚至暗中支持.
5.3 政策的退却与调整
(1)部分粮食品种退出保护价收购范围 2000 年 2 月 2 日 ,国务院办公厅发出《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关通知》 (国办发 [2000]7 号)提出:1999 年国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》 (国发[1999]11 号) 已明确规定"黑龙江,吉林,辽宁省以及内蒙古自治区东部,河北省北部,山西省北部的春小麦和南方早 籼稻,江南小麦,从 2000 年新粮上市起退出保护价收购范围".按照国务院已经确定的政策,上述地区从 ① 2000 年新粮上市起将这些粮食品种退出保护价收购范围 . (2) 强调在坚持按保护价敞开收购的前提下,适度放宽粮食收购市场准入条件 2000 年 5 月 24 日至 25 日,国务院在北京召开的全国粮食生产和流通工作会议提出,进一步拓宽粮食 ② 购销渠道,是完善粮食流通体制改革的重要措施 .对退出保护价收购范围的粮食品种,允许经地(市)
①
长江流域及其以南地区的玉米从 2000 年新粮上市起也退出收购范围, 具体办法和步骤由有关省级人民政府根据当地实际发 问确定. ② 会议的主要任务是,全面分析粮食生产流通面临的新形势,研究部署进一步落实和完善粮食流通体制改革,推进农业和粮 14
工商行政管理部门审核批准的用粮企业,粮食经销企业,到农村收购粮食.对仍然列入保护价收购范围的 粮食品种,收购渠道也要适当拓宽,允许和鼓励经省级工商行政管理部门审核批准的用粮企业,粮食经销 企业,按国家收购政策直接收购粮食.同时鼓励农民通过农村集贸市场出售自产粮食,不限数量.经县以 上工商行政管理部门批准的用粮企业,粮食经销企业和私营,个体粮商,可以到农村集贸市场批量购销粮 食.工商行政管理部门要继续加强粮食收购市场管理,严禁无照经营和违规经营,维护正常的市场秩序. 和 1998 年出台的《粮食收购条例》规定相比而言,这次粮食收购市场的准入条件事实上是放松了. (3) 在浙江省启动了粮食购销全面市场化的试点 针对 1998 年"粮改" 政策设计和实施中出现的种种缺陷,2000 年春,国务院决定在浙江进行粮食市场 化改革的试点.于是,浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省份. 浙江的改革方案主要内容是: 指令性种植计划和粮食定购任务全部取消,农民可以放手按照市场导向从事各种农业生产;粮食市场全面 放开,允许并鼓励多种所有制主体参与粮食经营;粮食定购补贴取消,粮食价格随行就市.最关键的两项 配套改革措施是:粮食行政管理部门与下属经营性企业全部脱钩,行政领导不允许兼任粮食企业领导;国 有粮食企业通过拍卖,股份合作,兼并,租赁和破产等形式,全面改制.到 2001 年下半年,浙江国有粮 ③ 食企业改革取得了突破性进展,使得粮食真正地在市场得到了自由流通 .
6 结论与讨论
6.1 结论
中国粮食部门改革的基本经验是政策决策层的主流观念决定了政策演变与反复的历程. 1998 年的粮食 改革政策显示了中央领导决策层并没有采纳学术界市场取向的政策主张.结果是令人惊奇的,并没有出现 人们广泛预期的以及过去经验所显示的那样以效率和市场为导向,而是以消灭粮食收购市场,并赋予国有 粮食企业以垄断收购的特权,试图既达到通过保护价增加农民收入, 刺激粮食生产, 保障粮食安全的目标, 又达到国有粮食企业扭亏为盈,摆脱政府财政支付的沉重的政策成本的目的.1998 年粮改的失败既反映了 价值取向的政策目标与效率目标以及相应的经济思想理论之间存在的严重冲突,同时也反映了产业利益集 团对政策决策的影响力. 本文分析了国有粮食部门的寻租行为是如何造成政府政策目标的失效或落空,但没有直接分析国有部 门在政府政策决策过程中的影响和操纵活动.和立宪民主制下的政策过程相比,民主集中制下的国有粮食 部门对政策决策的参与不仅要严格地受到中央政府领导决策层成员的价值观和对政策目标的偏好序列的 限制,而且还受到政策决策的政治经济环境等一系列因素的影响,同时,还有政策设计所依赖的思想理论 模式(研究)的进展情况. 通过全文的政策个案研究,我们可以得出以下几个基本结论和推论: 结论 1:不同利益集团追求的目标构成了政府多重目标组合的重要组成部分,但政策目标组合并不局 限于利益集团的诉求(该组合还包括稳定市场价格和控制通货膨胀目标以及减少政府财政补贴压力等社会 公共目标) 这表明政府的政策目标追求在特定的情形下是为了响应特定利益集团的呼声而设定或确立的. . 如 1998 年的粮改政策目标中保护或增加农民收入以及减少国有粮食企业的亏损(挂帐)都是对过去两年 中农民"卖粮难"和国有粮食部门亏损急剧膨胀的紧急反应.政府对不同政策目标的优先序排列即价值观 在很大程度上强烈地受到利益集团的呼声大小的影响或操纵,当某一利益群体的呼声越是强烈,则这一集 团的利益诉求就会在政府的目标组合中越是得到优先考虑.
食生产结构调整的各项工作.这次会议仍然强调了"三项政策,一项改革"的核心是按保护价敞开收购农民的余粮.在当前市 场粮价低,国有粮食企业还没有做按保护价敞开收购的情况下,放开粮食收购市场,必然会导致粮价进一步下跌,直接损害 农民的利益,挫伤农民积极性.只有"敞开",才能"放开",这是必须坚持的一条原则. ③ 由于浙江粮改的初获成效,在 2001 年 8 月 20 日的全国粮食工作会议上,国务院正式出台了《关于进一步深化粮食流通体 制改革的意见》 (国发〈2001〉28 号) ,将改革范围扩大至全国,重点是浙江,上海,广东,福建,海南,江苏,北京,天 津等八省(直辖市) .意见将改革浓缩为 16 个字:"放开销区,保护产区,省长负责,加强调控".又一轮粮食政策改革正式 开始了,但是这只仅仅是一个新的起点,市场化改革的进程将会在何种程度上如何继续推进,还需要拭目以待! 15
推论 1:关于政府多重政策目标可能存在的冲突问题.当不同利益集团之间以及政策的社会公共目标 与特定利益集团的目标诉求之间存在不一致性时,政策多重目标组合的内在冲突就不可避免了.1998 年 粮改政策目标冲突体现在两个方面:一是国有粮食企业减少亏损的目标同增加农民收入的粮食保护价目标 之间存在明显的矛盾;二是上述两个利益集团的目标诉求同政府减少财政负担(或补贴)目标也存在严重 的不一致性,即无论是国有部门的亏损减少,还是农民收入的增加都强烈地依赖于政府财政补贴的增加. 相反,如果政府要努力减少财政补贴,则必然意味着农民的粮食保护价目标的落空和国有粮食部门亏损的 增加. (当然,这在很大程度上还是取决于政府财政补贴减少对国有部门造成的损失数目同国有粮食部门 因不严格执行保护价收购政策而获得的潜在收益或租金之间的比较. ) 结论 2:政策目标与方案的确立强烈依赖于决策层对政策相关的思想理论模式的信仰或认同程度.直 到 1997 年 12 月底,北京召开的"中国农业专家论坛"表明大多数学术界和政策研究专家的主流观点仍然是 明确地认为市场价格应当在粮食购销体系中发挥基础性作用,即新古典价格理论毫无疑义地应当成为政策 设计的基础.但是,1998 年的粮食改革政策显示了中央领导决策层并没有认同和采纳学术界政策主张的新 古典自由市场主义理论,相反,基于市场失灵理论的政府干预主义起了主导作用. 推论 2:行政性垄断和自由市场主义一样都是误入歧途的.自由放任市场理论解决不了中国粮食部门 市场化改革中的难题,1992-1993 的自由化改革失败早已证明了这一点(张曙光,1994) .同样,1998 年 的粮改表明回归行政性控制也是行不通的. 结论 3:政策的实施与运行需要一个与之相容的市场环境以及良好稳定的产业治理机制.否则,当市 场环境急剧变化,而产业内各利益集团博弈的力量失去均衡时,特别强势的利益集团就会以寻租方式操纵 和扭曲政策的实施,以至于政策的社会公共目标和其他弱势利益团体的利益诉求都会失去保障甚至荡然无 存.1998 年粮改期间,国有粮食部门正是处于这样一个强势集团的地位,无论是政府的政策目标,还是农 民的售粮行为及其利益诉求都强烈地依赖于国有粮食部门的行为策略. 推论 3:寻租行为既不是政策目标落空的唯一原因(充分条件) ,也不是政策目标落空的必要条件(即 寻租并不总是导致政策目标的落空) .导致政策目标落空的原因除了部门寻租行为之外,政府的多重政策 目标冲突本身也会造成某个目标得以实现(如减少国有企业亏损) ,而另一个目标则随之落空(如农民收 入就会因粮价下跌而受损) .而且,不利的市场环境也是造成政策目标落空的一个因素,当时常环境在最 近几年变得更加宽松时,国有粮食企业就会积极寻求与农民之间的定单合作,并将市场租金的一部分让渡 给农民,从而既实现了国有粮食部门的减亏,又增加了农民的收入.所以,在供不应求的市场环境中,国 有粮食部门的寻租行为却促成了政策目标的实现. 结论 4:政策变革是一个突变因素和渐变因素有机组合的演化学习过程.演化意味着过去的一些政策 规则基因会"遗传"下来,而另一些实施成本高昂以至不可行的政策规则就会遭到"剔除" .规则变革与 遗传交互影响和作用,从而促进了公共政策向可自我实施的制度安排渐进地演化. 推论 4:1998 年粮改政策并不是完全失败的.局部政策目标的落空或暂时失败并不意味着改革的最终 失败.1998 年之后两年国有粮食部门的减亏目标和农民收入增长目标都没有很好地实现,但是,国有粮食 部门政企分开和自主经营意识的提高,产权改革与国有部门预算约束的硬化以及积极灵活的粮食定单的试 验都为随后几年的进一步改革创造了十分有利的条件或基因,从而原来落空的政策目标在最近两年又重新 得以实现.
6.2 对当前正在进行中的粮食政策改革的经验判断
从 2001 年开始,在 1998 年粮改政策多项目标落空以及农民和社会广泛呼声(voice)的压力之下,政 府终于再一次调整政策改革方案,一方面开始逐步放开粮食收购市场,另一方面,加快了国有粮食企业的 政企分开与自身的改革.改革的重大进展是明确将政策的多重目标进行了剥离,在全面引入竞争和实现资
16
源配置的效率目标的同时,通过实施农民粮食生产直接补贴计划来实现收入分配(增长)目标,再通过健 全完善垂直的粮食储备管理体系来实现粮食安全与市场稳定化目标.当前正在进行的改革与政策变革采用 了分权化和渐进式的策略.这一次改革政策的设计既体现了政府决策层的效率与公正,安全等价值目标兼 顾的信念,又赋予了政策运作以坚实的经济思想理论基础.目前的改革政策很大程度上体现了渐进转轨的 演化制度观点,包括注重市场竞争与产权改革的作用,市场组织与组织之间的治理机制(粮食产业化)的 培育,以及政府在减少信息不对称,硬化预算软约束,强化市场功能等方面发挥了积极的作用(赵德余 b, 2005) . 中国粮食部门的市场化改革历经多次反复终于又一次面临着关键的挑战.当前中国的改革存在许多优 越条件,首先是中央政府有着强烈的改革意愿,并且有将改革推向前进的坚定承诺和决心;其次,多年的 社会政治经济学研究已经为新的政策改革的理论基础提供了所必须的大部分知识准备;再次,改革所必须 的资源也有了很大程度的保障.但是,也应当清醒地看到, 目前的改革很大程度上还处于初试的攻坚阶段, 面临的种种不确定性还是存在的.目前可能出现的关键问题仍然是产业治理机制的不完善与市场价格的稳 定性问题以及政府改革的逆转的可能性.当前,改革要保持渐进性,采取稳妥的策略至观重要.一方面, 政府要继续完善对市场化改革进程中可能遭受损失的弱势群体(如农民和下岗分流职工)的补偿机制,以 增加改革的社会可接受程度与政治可行性;另一方面,应大力培育粮食产业的治理机制,包括尝试粮食定 单,扶持粮食加工龙头企业,加快国有粮食企业的改制与重组等. 【参考文献】 :
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附表 1:
附表 1 农户家庭储粮行为和售粮价格状况 1997 农户售粮混合平均价格(元/公斤) 年末存粮(公斤/人) 1.37 328.60 1998 1.21 349.87 1999 1.07 358.28 2000 1.06 329.86 2001 1.11 354.68 2002 1.06 351.29
资料来源:史清华(2003) ,农户家庭粮食经营行为研究(打印稿)
致谢:
本文部分内容于 2005 年 6 月在重庆召开的留美经济学年会暨《环境,人力资本与中国经济可持续发展》国际研讨会上 宣读讨论过, 作者感谢美国三一学院文贯中教授和清华大学李稻葵教授的评论和修改建议; 感谢浙江大学经济学院曹正汉博 士在我论文构思过程中进行的讨论和给予的鼓励;同时,感谢上海交通大学管理学院顾海英教授,史清华教授,华南农业大 学经济管理学院温思美教授, 罗必良教授, 南京农业大学钟甫宁教授和上海财经大学吴方卫教授以及浙江大学卡特中心主任 黄祖辉教授等在作者论文写作过程中给予的指导和评论.
作者联系方式: 赵德余,上海市复旦大学 社会发展与公共政策学院,邮编 200433, E-MAIL地址:deyuzhao@sohu.com;联系电话:021-65646390; 13916819639
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