Policy for Energy Saving of Urban Transport in China 中国城市交通节能政策研究 江玉林 姜克隽 主编李振宇 吴洪洋 副主编 人民交通出版社 China Communications Press 1 内容提要 本书针对中国城市交通节能这一课题,就其研究背景、发展现状及面临的问 题与挑战等方面进行深入剖析,并介绍了国际城市交通节能的相关措施.最后, 本书给出了中国城市交通节能的政策建议. 本书可供城市交通可持续发展、 交通节能与减排、 城市规划与综合交通规划、 交通能源数据统计人员、研究人员、设计人员以及城市的建设与管理人员参考, 亦可供相关专业院校师生查用. 1 《中国城市交通节能政策研究》 编委会主编江玉林 姜克隽 副主编李振宇 吴洪洋 参编人员 陈徐梅 彭唬Dalkmann Mark MAJOR Shomik MEHNDIRATTA 刘蕾蕾 朱松丽 冯立光 李旭辉 张勇刘向龙 张好智 郭瑾一 王永胜 郭姗姗 许飒宋晓梅 杨丽改 序 随着我国经济社会的持续、快速发展,城市交通基础设施不断完善,城市交 通在国民经济和社会发展中的作用也越来越明显地得到体现与发挥, 城市交通也 是城市活力的具体体现,然而,城市交通所引发的一系列的社会问题也逐渐引起 人们的重视.能源短缺、交通拥堵、交通污染、交通安全与社会公平等问题成为 当今城市交通领域的主要问题,其中大部分问题都与城市交通的能源效率相关. 世界上交通节能先进的国家通常是通过高密度的城市开发, 在建立完善的公 共交通系统的基础上,并采取综合措施,对小汽车的使用进行合理引导.我国的 机动化水平还很低,未来二十年是中国城市交通发展的关键时期,也是未来我国 小汽车推广的快速发展阶段,因此应该在未来私人小汽车失控之前,积极采取相 应的合理引导政策,构建一个以"公共交通 + 步行/自行车"为主体的高效的低 碳城市交通系统,这对实现交通行业的节能减排目标至关重要. 从能源消费和温室气体排放来看,世界范围内城市的能源消耗占总能耗的 75%,温室气体排放占总排放的 80%.欧洲多数发达国家交通行业的温室气体排 放占国家总排放的三分之一以上.尽管我国交通行业的能耗和排放水平还比较 低,但是增长速度很快.因此,交通行业如何节约能源和减少温室气体排放,逐 渐成为相关研究工作者关注的焦点. 我国人口众多,但资源能源有限,而且,我国的能源使用效率很低,仅为美 国的 26.9%,日本的 11.5%.因此,推进节能减排,可谓迫在眉睫.城市交通节 能是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措,是落实资源节约 基本国策的重要内容,是建设"资源节约型、环境友好型"社会的必然选择,对 于调整经济结构、转变增长方式、提高人民生活质量、维护民族长远利益,具有 极其重要而深远的意义. 中国政府高度重视节能和气候变化问题.在《中国第十一个五年规划纲要》 中,我国政府将能源效率列为重中之重,并提出了在"十一五"期间,实现中国 的单位 GDP 能耗要降低 20%左右、主要污染物排放总量要减少 10%的目标.从 前三年来看,单位 GDP 能耗已降低 10.1%,已完成 50.5%;主要污染物 SO2 和COD 已减少 8.95%和6.61%,分别完成了 89.5%和66.1%,中国的能效已取得了 明显进步.但是也可以看出,对于已在粗放型经济之路上奔跑多年的中国而言, 其实现的难度之大可想而知.作为经济发展过程中不可回避的问题,节能减排正 在逐渐成为中央政府和社会各界普遍关注的焦点问题. 而且,随着控制温室气体排放第二轮承诺期谈判的到来,世界各国要求我国 承担量化指标的呼声越来越高,中国将不可避免地成为谈判的焦点,将来会承担 更多更明确的减排责任,迫切要求城市交通领域通过合理规划城市、优化城市交 通结构;鼓励发展低能耗、低污染的交通工具和非机动交通方式;转变观念,倡 导绿色消费, 构建高效低碳的城市交通体系, 来提高城市交通和能源的使用效率、 有效减缓二氧化碳排放. 本书以科学发展观为指导,将低碳的发展因素融入到城市交通发展进程,全 面系统地描述了城市交通发展的特征,城市交通节能相关的政策现状及实施效 果,找出了其中存在的主要问题与主要障碍,并在借鉴国际成功经验的基础上, 从城市交通的体制机制、法律法规、政策、规划、经济和行政等方面出发,提出 了一些切实可行的、操作性较强的政策建议,并对其中的典型案例进行了详细的 介绍. 总之,该书所介绍的城市交通节能相关的政策在推进城市交通可持续发展、 汽车产业的发展政策、 政府节能减排的能力建设和指导我国城市规划与能源规划 方面都有参考价值. 2009 年10 月6日前言城市交通1 是城市社会经济发展的基础,对促进国民经济的快速发展、改善 人民生活水平、保障城市正常运作和完善城市功能具有十分重要的作用.改革开 放三十余年来,随着中国城市社会经济持续稳定快速发展,城市交通基础设施明 显改善,综合交通运输网络逐渐形成,城市公交服务水平和服务质量显著提高, 私人汽车保有量迅速上升,城市交通出行方式逐步呈现多样化、层次化.但在发 展过程中也面临着资源能源日益短缺、交通拥堵日益严峻、空气污染日益恶化、 民众生命财产安全以及社会公平等问题. 为了推动城市经济的发展, 促进人、 车、 能源与环境的和谐, 保障国家安全, 中国的城市系统必须是能够迎接未来挑战的高效系统.发展城市低碳经济、构建 高效的低碳城市系统,是实践科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会, 发展社会主义生态文明的必然选择, 对国家可持续发展战略的实施具有重要的意 义.为此,中国环境与发展国际合作委员会于 2008 年3月决定成立了能源效率 与城市发展课题组,重点围绕城市中能耗较高的建筑和交通两个领域,在分析发 展现状的基础上, 借鉴国际城市交通节能发展的经验与教训, 从规划、 法律法规、 经济、技术、管理和宣传等方面提出与节能相关的具体的政策建议. 课题组经过充分的调查研究,深入的论证分析,凝结了中外专家的心血和集 体智慧,形成了能源效率与城市发展(建筑和交通)研究报告.课题组由清华大 学清华大学建筑节能研究中心主任江亿院士、 法国可持续发展国际关系研究院图 比娅娜院长和原交通部科学研究院周伟院长联合领导,是一个多国别、多部门、 跨学科的研究小组.主要研究人员来自交通运输部、交通部科学研究院、国家发 改委能源研究所、清华大学、世界银行、欧盟、法国国际可持续发展研究院、英 国交通研究所、法国Enerdata公司总裁、美国哥伦比亚大学、 、日本国立环境研究 所、英国牛津大学和印度政策研究中心等. 为能与城市交通领域相关的领导、专家学者、工作人员和国内外关心中国城 市交通发展的人士共同分享本课题的研究成果,我们将其整理出版. 由于时间和编者水平有限,书中不妥之处在所难免,敬请读者批评指正. 国合会能源效率与城市发展交通子课题组 2009 年9月1本报告中主要指城市客运,不含货运,除特别注明外,以下同. 目录内容提要.1 《中国城市交通节能政策研究》1 第1章中国城市交通发展的特征及能源消耗现状与趋势 1 1.1 中国城市交通发展的特征 1 1.1.1 经济快速发展,交通支出占总消费性支出的比重逐年增长 1 1.1.2 城镇人口快速增长,居民出行需求总量迅速增加 3 1.1.3 城市建成区面积迅速增加,居民出行距离较快增长 5 1.1.4 私人汽车保有量迅速上升,出行结构发生显著变化 6 1.1.5 公共交通基础设施发展较快,公交出行比例提高较慢 9 1.1.6 居民生活休闲出行比例较低,出行次数较低 12 1.1.7 小汽车使用的外部成本过大,小汽车使用者承担的比例较低 13 1.2 中国城市交通的能源消耗现状与趋势.14 1.2.1 中国城市交通行业能源消耗迅速增长.14 1.2.2 城市客运交通能耗中小汽车能耗比例最高.15 1.2.3 我国人均交通油耗低,但增长迅速.16 1.2.4 交通工具燃料能耗特征分析.17 第2章中国城市交通节能的政策分析.19 2.1 城市交通节能的宏观政策分析.19 2.1.1 国际能源宏观政策分析.19 2.1.2 国家能源宏观政策分析.19 2.1.3 交通节能相关政策分析.21 2.2 城市发展形态与交通节能的关系分析 22 2.3 落实公共交通优先发展的政策分析.24 2.3.1 "公交优先"的理念逐步深入, "公交优先"政策相继出台 25 2.3.2 城市公交立法稳步推进.27 2.3.3 城市公交规划日益受到重视.27 2.3.4 城市公交发展资金明显改善.28 2.3.5 实施交通信息化、提升了运输组织管理水平 33 2.3.6 城市公交服务水平显著提升.34 2.4 引导小汽车合理使用的政策现分析.35 2.4.1 交通需求管理措施.36 2.4.2 提高汽车的使用效率.40 2.4.3 经济措施.48 2.5 鼓励低能耗、高能效交通工具的使用政策分析.53 2.5.1 非机动交通发展现状.53 2.5.2 鼓励新能源汽车使用政策现状.57 2.7 城市交通管理体制和能源管理.60 2.7.1 城市交通管理体制现状.60 2.7.2 城市交通能源管理现行政策.61 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 64 3.1 中国城市交通节能管理与政策存在的焦点问题 64 3.1.1 对交通节能理念缺乏足够认识.64 3.1.2 城市交通发展规划与城市交通的节能目标相背离 65 3.1.3 交通节能相关的法律法规执行不力.67 3.1.4 公交优先发展战略没有得到很好的落实.67 3.1.5 对低能耗、低排放的清洁环保型车辆的鼓励力度不够 70 3.1.6 出租汽车空驶率高、资源浪费严重.72 3.1.7 城市交通节能的能力建设不足.73 3.2 中国城市交通节能面临的挑战.74 3.2.1 粗放式的城市经济发展模式.74 3.2.2 化石燃料资源有限.75 3.2.3 全球气候变化问题日益明显.76 3.2.4 机动车增长带来的大气污染和健康问题突出 77 第4章中国城市交通中长期能源需求情景预测 79 4.1 城市交通能耗的预测方法 79 4.1.1 模型方法.79 4.1.2 情景定义.82 4.2 研究数据与模型参数 83 4.2.1 社会经济参数.83 4.2.2 城市发展参数.85 4.2.3 交通发展参数.86 4.2.4 技术参数.88 4.2.5 政策参数.99 4.3 情景分析结果与讨论 101 4.3.1 基本交通量预测.101 4.3.2 未来城市交通的能源需求预测.104 4.3.3 研究结论和政策建议.107 第5章国际城市交通节能的经验与启示 110 5.1 国际城市交通节能的经验 110 5.1.1 坚持高密度、紧凑型的城市发展模式.110 5.1.2 全方位推动公共交通优先发展.111 5.1.3 引导汽车高效合理使用.118 5.1.4 大力鼓励非机动交通方式发展.126 5.1.5 建立长效稳定的城市交通管理与能源管理体制 128 5.2 国外经验对我国城市交通节能的主要启示.137 5.2.1 推动建立高密度、紧凑型的城市发展模式.137 5.2.2 战略引导,推动公共交通加速发展.137 5.2.3 采取综合措施,引导我国小汽车的合理使用 138 5.2.4 重新认识,大力发展非机动交通方式.139 5.2.5 建立适合我国国情的城市交通管理与能源管理体制 139 第6章中国城市交通节能的总体思路.144 6.1 城市交通节能的指导思想 144 6.2 城市交通节能的发展目标 144 6.3 城市交通节能的发展途径 146 第7章促进城市交通节能的政策建议.148 7.1 提升交通节能理念:便于民众出行而不是满足汽车的机动化.148 7.1.1 转变城市交通发展理念,满足民众出行需求 148 7.1.2 引导交通消费方式,提高全民节能意识.148 7.2 城市形态优化:减少刚性出行需求和有利于公共交通发展.148 7.2.1 实现城市土地利用规划与交通规划的一体化 148 7.2.2 制订国家城市综合交通发展战略(绿皮书)148 7.3 深化体制改革:建立综合的交通管理部门和城市交通的统筹协调机构.149 7.3.1 设立综合的交通管理部门.149 7.3.2 建立城市交通的统筹协调机构.150 7.4 公交优先行动:确立主体地位、坚持扶持政策、提供优质服务.150 7.4.1 尽快出台《城市公共交通条例》150 7.4.2 建立城市公共交通发展专项基金,规范公共交通票价和补贴补偿机制.150 7.4.3 加强规划整合,保障公交用地.151 7.4.4 开展城市公共交通优质服务行动.151 7.5 引导小汽车合理使用:缓解交通拥堵、降低能耗和污染.152 7.5.1 制定相关的管理办法,鼓励汽车合乘.152 7.5.2 加强城市停车规划与管理,实施差别化停车收费 152 7.5.3 减少公务车数量,严格控制公车私用.152 7.5.4 加强管理,提高城市出租车的实载率,减少空驶 153 7.5.5 抓紧研究实施交通拥堵收费的政策和技术.153 7.5.6 鼓励低能耗、低污染新能源汽车使用.154 7.6 创建节能体系:促进城市交通节能科学决策与精细管理 154 7.6.1 在城市综合交通管理部门内,建立交通能源专门管理机构 154 7.6.2 建设国家城市交通、能源和环境数据库.154 7.6.3 建立城市交通的节能激励机制.154 7.6.4 完善交通能源统计指标体系.155 参考文献:156 后记.158 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 1 第1章中国城市交通发展的特征及能源消耗现状 1.1 中国城市交通发展的特征 1.1.1 经济快速发展,交通支出占总消费性支出的比重逐年增长 改革开放三十年来,我国社会经济迅速发展,取得了举世瞩目的辉煌成就. 我国的国内生产总值(GDP)保持了三十年的快速增长,在1978-2007 年的 30 年中,年均增长 9.82%,大大高于同期世界经济年平均增长 3.0%的速度,与日 本经济起飞阶段国内生产总值年平均增长 9.2%和韩国经济起飞阶段国内生产总 值年均增长 8.5%不相上下.到2002 年,国内生产总值突破 10 万亿大关后,仅过4年,再次突破 20 万亿大关,如图 1-1 所示. 年份 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007 GDP (亿元) 图1-1 1978~2007 年中国 GDP 增长情况 (数据来源:中国统计年鉴 2008) 同样在人均可支配收入方面,城镇居民指标也增长迅速,每五年增长 50% 左右(见图 1-2) .一方面表明城镇就业岗位不断增加,城镇居民生活水平迅速提 高,另一方面表明我国城镇居民人均可支配收入还处于较低水平,有较大的增长 空间,同时也面临着发展的压力. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 2 1510.2 4283.0 6280.0 10493.0 4998.0 1278.9 3537.6 7942.9 73.0 183.6 67.1 46.6 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 1990 1995 2000 2005 收入 / 支出 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 收入增长率 人均可支配收入(元) 人均消费性支出(元) 可支配收入增长率(%) 图1-2 1990-2005 年城镇居民人均可支配收入及消费性支出 (数据来源: 《中国统计年鉴》 ,各年) 人民生活水平逐步提高,一方面将会使社交、休闲和通勤方面的交通需求增 加,另外一方面表明我国城镇居民逐渐具备购买私人小汽车的经济条件,必将促 使城市交通出行结构的改变. 在社会经济不断发展、人民生活水平提高和城市建成区面积不断扩大的情况 下,城镇居民生活和工作出行需求增加,其交通支出在人均可支配收入中所占比 例随着增长. 2000 年,我国城镇居民用于交通的人均支出为 166.2 元人民币,是1995 年的83 元的两倍,2005 年的人均支出为 499.6 元人民币,是2000 年的 166.2 元的 三倍,见图 1-3.在交通支出占可支配收入的比重中,1995-2000、2000-2005 年 的五年增长率分别为 37%和85%.无论是支出费用还是在人均可支配收入中, 交通支出占据越来越多的份额,而且增速不断加快,这意味着城镇居民的出行需 求和强度将会进一步加大. 499.6 166.2 83.0 606.9 1.9 2.6 4.8 5.2 0 100 200 300 400 500 600 700 1995 2000 2005 2006 0 1 2 3 4 5 6 人均交通支出(元) 交通支出占可支配收入比重(%) 图1-3 1995-2006 年城镇居民交通支出 (数据来源: 《中国统计年鉴》 ,各年) 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 3 目前,中国的经济总量居世界第四,进出口总量居世界第三.我国已提前完 成现代化"三步走"战略部署的前两步,正在为全面建设小康社会、为初步实现 现代化而努力奋斗.2002 年,国家确定了 2020 年全面建设小康社会的目标.同年,中国的人均 GDP 首次超过 1000 美元,2007 年达到 2460 美元.在党的"十 七大"报告中提出到 2020 年人均 GDP 翻两翻的目标.按照市场汇率 7.0 计算, 届时中国人均 GDP 将达到 4500 美元.为了实现这些目标,中国的经济仍需继续 保持快速发展势头,人均交通支出的比重也会进一步增加. 中外学者对中国未来几十年的经济发展做了大量的研究,对中国经济的长期 发展趋势提出了多种不同的方案.绝大多数研究都基于一个共识,即未来 20 年, 中国的经济仍将保持快速的增长势头,逐步缩小与发达国家之间的差距,并在 20 年后发展成为世界经济强国.根据研究预测,至2020 年,中国 GDP 的年均 增长率可维持在 7%左右. 1.1.2 城镇人口快速增长,居民出行需求总量迅速增加 近年来,我国城镇化步伐不断加快,城镇总人口不断攀升,如图 1-1 所示, 从1995 年的 3.51 亿人,增长到 2007 年的 5.94 亿人,增长了 169%,而城镇化率 也相应从 29%增长到 44.9%,年均增长 1.4 个百分点,这相当于每年有一个北京 市全市人口的总量由农村向城市转移.十多年里走过了英、美等发达国家百年的 里程,而且势头不减,见表 1-1. 59400 3517437304 39449 4160843748 4590648064 5021252376 542835621257706 29.0 30.5 31.9 33.4 34.8 36.2 37.7 39.1 40.5 41.8 43.0 43.9 44.9 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00 50.00 城市人口(万人) 城镇化率(%) 图1-4 1995-2007 年我国城镇人口和城镇化率发展变化图 (数据来源: 《中国统计年鉴》 ,各年) 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 4 表1-1 典型国家城镇化率从 20%到40%所用时间 国家 英国 法国 德国 美国 前苏联 日本 中国 年份 1720- 1840 1800- 1900 1785- 1865 1860- 1900 1920- 1950 1925- 1955 1981- 2003 耗时 120 年100 年80 年40 年30 年30 年22 年 (数据来源: 《我国的城镇化进程与空间扩张》 ) 从发达国家的历史经验来看,按照城镇化进程的一般规律,城镇化率在 35%~70%之间是城镇化加速增长期.我国已进入这一快速发展时期,农村富余 劳动力向非农产业和城镇转移、城市人口和城镇数量的急剧膨胀,将成为城镇化 的显著特征.预计到 2020 年,我国城镇化率将达到 57%,到2050 年,城镇化率 将超过 70%,接近或达到发达国家水平. 城镇人口的快速增长,必然带来城市居民出行需求总量的快速增加,按照 宏观社会经济发展的情景设定,到2020 年,中国未来城市总出行人次将达 9517 亿人次,其中公共交通、小汽车等机动车出行的总人次将达 2557 亿人次,1998 -2020 年期间年均增长率达 9.0%,见图 1-5. 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 1998 2000 2005 2010 2030 年份 城市总出行人次(亿人次) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 城市总出行人次(亿人次) 机动车出行人次所占比例 图1-5 中国城市居民出行趋势分析图 (数据来源:中国可持续发展能源暨碳排放情景分析综合报告) 居民出行需求总量的快速增加必然导致城市交通客运量的快速上涨.1980 年以来,随着城市居民出行需求的不断增长,城市公共交通(包括公共汽车、电 车和轨道交通)客运总量也稳步增长,2005 年达 4 836 930 万人次,比1980 年 增长 1.6 倍.特别是近十年增长速度加快,年均增长达 7.4%,已经接近于 GDP 增长速度,见图 1-6. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 5 0 50000 100000 150000 200000 250000 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 年份 GDP ( 亿元 ) 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 公共交通客运总量 (单位:万人次) GDP 公共交通客运总量 图1-6 中国公共交通客运总量变化趋势 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) 1.1.3 城市建成区面积迅速增加,居民出行距离较快增长 我国城市建成区面积不断扩大,并从 2000 年开始增长速度有加快的趋势, 见图 1-7. 2000 年我国城市建成区面积为 22439.3 平方公里, 到2006 年已增长至 33659.8 平方公里,六年间增长了 50%. 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 年份 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 建成区面 积(平方 公里) 年增长率 (%) 图1-7 1995-2006 年全国城市建成区面积及其增长率变化图 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) 城市建成区面积的迅速扩大,将会引起我国城镇据居民出行距离的加大.以 北京市为例,全市居民日出行量迅速增长,居民出行总量从 1990 年的 53.64 亿 人次上升到 2000 年的 69.28 亿人次,增加了 29%, "十五"期间平均年递增 4%. 2005 年常住人口平均日出行率 2.64 次,出行总量达到 2920 万人次/日(不含步 行出行量) ,比2000 年增加了 7.0%. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 6 随着北京城市空间的扩大和小汽车使用强度的增加,居民出行距离显著增 长.2005 年北京市居民出行距离达到 9.3km/次(不包含步行) ,比2000 年提高 了16.25%,比1986 年提高了 55%,见图 1-8. 939 2301 2920 6 8 9.3 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 1986 2000 2005 出行总量(万人次 / 天) 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 出行距离( km ) 出行总量 出行距离 图1-8 北京居民出行总量及距离增长图 (数据来源: 《中国中心城市可持续交通发展年度报告》2007) 1.1.4 私人汽车保有量迅速上升,出行结构发生显著变化 由于人民生活质量提高和城市社会经济发展, 人们的消费结构发生了重大变 化,私人汽车消费日趋普遍,保有量增长迅猛,见图 1-9.截至 2006 年底,全国 私人汽车拥有量达 2333 万辆,而1995 年时私人汽车保有量只有 250 万辆,11 年内增长了 8.3 倍,年均增长率为 21.3%,而且这种增长并没有停止的趋势,也 就是说在未来一段时期内,我国私人汽车有拥有水平还将进一步上涨. 2333 3534 1848 1482 1219 969 771 625 534 424 358 290 250 21.7 15.9 23.7 18.2 26.0 17.1 23.3 26.3 24.7 21.5 25.8 25.7 51.5 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0 10 20 30 40 50 60 私人汽车拥有量(万辆) 增长率(%) 图1-9 1995-2007 年全国私人汽车拥有量及其增长率变化图 (数据来源: 《中国统计年鉴》 ,各年) 据有关专家预测,到2020 年中国的机动车拥有量将突破 1.5 亿辆大关,之后 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 7 将继续保持快速增长,到2030 年,有可能再次突破 2.5 亿大关. 从个人角度看,汽车是一种具有舒适、快捷、个性、私密等优点的交通方式; 从国家经济角度看,私人汽车消费的升温,不仅会给中国支柱产业之一的汽车产 业带来发展契机,而且将带动众多相关产业迅速发展,这对于中国经济发展、产 业结构调整都具有重大意义;然而,从城市交通及城市环境角度看,越来越多私 人汽车的出现,会导致城市交通能源消耗巨大、道路交通堵塞、事故频发,并使 城市空气质量下降、噪音污染严重、城市环境恶化.如何正确引导私人汽车的拥 有和使用,已经成为我国目前社会关注的热点问题. -10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 年份 增长率 (%) 公共电汽车和轨道交通 出租车 私人小汽车 图1-10 1995-2007 年全国各种交通工具增长率比较 (数据来源: 《中国统计年鉴》 ,各年) 图1-10 中全面反映了我国城市交通主要交通工具的变化情况. 近年来, 我国 公共交通运营工具仍处于低增长水平,2004 年以来由于全国轨道交通的大力发 展,包括轨道交通车辆在内的公共交通工具数量有所增长;出租汽车数量的增长 率在最近十年内逐年下降,1995 年28.2%的年增长率,到2002 年增长率已经下 降到 2.2%,此后就保持相对稳定;只有私人汽车一直保持着高增长率,十余年 来增长率均在 20%以上,且无下降趋势.由此可以判断,未来一段时间内私人汽 车拥有量将持续高增长状态,而公共交通工具和出租汽车数目不会出现较大变 化,这一方面影响城市交通的出行结构,另一方面也会造成交通能源消耗的快速 上涨. 交通工具的发展和居民出行次数及出行距离的增加,必将引起出行方式结构 的变化.出行方式结构表征了居民日常出行采用各种交通工具的人数比例,是反 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 8 映城市交通发展水平的一个重要内容.同样的出行总量,不同的出行方式结构对 城市交通系统的要求存在很大差异. 合理的出行结构在充分发挥交通基础设施作 用、提高运输效率的同时节约能源,而不合理的出行结构则会使交通基础设施的 建设意图及能源节约事倍功半. 典型城市居民出行结构如下: 北京200年与2005年交通出行构成(%) 26.5 29.8 23.2 29.8 38.5 30.3 11.8 10.1 0 20 40 60 80 100 120 2000 2005 小汽车 公共交通 自行车 其他 成都市中心城区出行构成(%) 36.1 30.8 27.2 5.9 10.2 14.7 54.5 43.8 25.9 3.5 15.2 32.2 0 20 40 60 80 100 120 1987 2000 2005 步行 公共汽车 自行车 其他(小汽车、出租车、摩托车等) 合肥交通出行构成(%) 33.7 43.5 37.9 44.9 30.1 29.1 13.9 14.7 19.9 5.25 6.33 7.5 2.1 5.4 5.5 0 20 40 60 80 100 120 1991 2002 2006 步行 自行车 公交车 小汽车 其他 南京市交通出行构成(%) 25.45 23.23 26.81 57.91 43.79 42.65 8.19 24.74 19.29 5.43 4.45 8.73 3.02 3.79 2.52 0 20 40 60 80 100 120 1997 2002 2006 步行 自行车 公共交通 小汽车 其他 长沙市交通出行构成(%) 48.4 39.17 45.2 23.2 17.02 3.5 13.2 25.71 24.3 3.9 3.97 14.8 11.3 14.13 12.2 0 20 40 60 80 100 120 1998 2002 2007 步行 自行车 公共交通 小汽车 其他 2003年宁波市交通出行构成 步行, 17.8 小汽车, 5.8 其他, 10.6 公共交通, 18.3 自行车, 47.5 图1-11 典型城市出行结构 (数据来源: 《中国中心城市可持续交通发展年度报告》2007) 不难看出,典型城市的交通结构有以下共同点: (1)所有城市中小汽车的出行比例均处于大幅增长状态,在部分大城市中 已经占据主要地位,造成出行结构的快速变化.2000-2005 年里,北京市小汽车 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 9 的出行比例从 26.5%上升到 29.8%,增长了 12.5%;成都小汽车、出租车和摩托 车的比例从 1987 年的 3.5%上升到 2000 年的 15.2%, 到2005 年则上升到 32.2%, 两个阶段上升比例分别为 342.9%和111.2%;从2002 年到 2006 年,合肥和南京 的小汽车出行比例分别增长了 18.5%和96.2%. (2)自行车等绿色交通出行方式比例下降较快,逐步失去优势地位. 2000-2005 年,北京市自行车出行比例从 38.5%下降到 30.3%,下降率 27.1%,成 都五年间下降了 17.9 个百分点.2002 年到 2007 年长沙则下降了 13.5 个百分点, 合肥和南京也有不同程度的下降. 如此的发展趋势,势必对我国城市交通的可持续发展产生重大影响,一方面 个体及机动化出行大幅增加并逐渐占据主体地位, 另一方面高效率的公共交通出 行比例优势不足,自行车等绿色交通方式比例大幅下滑,在给城市交通带来巨大 压力的同时也会使能源消耗急速增长,不利于国家能源安全、社会稳定以及环境 的可持续发展. 1.1.5 公共交通基础设施发展较快,公交出行比例提高较慢 交通工具是现代人的生活中不可缺少的一部分.随着时代的变化和科学技术 的进步,可选用的交通工具越来越多,给城镇居民的生活都带来了极大的方便. 而且,一个城市的发展与交通工具的选用密切相关,不同交通工具的结构比例对 城市经济和生活有较大影响, 能够在一定程度上反映出一个城市乃至于国家的发 达和文明程度. 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 公共汽车、电车、轨道交通(标台) 运营线路网长度(km) 图1-12 1995-2006 年全国公共电汽车及轨道交通运营车数及线网长度 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) 改革开放以来, 我国公共交通车辆数和运营里程均处于上升状态, 见图 1-12. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 10 同时从图中可以看出, 近十年里我国公共交通运营车数和里程数总体处于增长状 态,公共电气车及轨道交通运营车辆数从 1995 年的 136992 辆增长到 2006 年的 315576 辆, 年均增长率为 11.85%. 运营历程从 1995 年的 59961 公里增长至 2006 年的 125 845 公里,年均增长率约为 10%.此阶段为我国公共交通事业发展最快 的时期之一.还可以看到,自2004 年以来运营线网长度处于停止增长或下降状 态,但运营车辆还在攀升,这表明总体上我国公共交通事业已基本完成基础建设 阶段(轨道交通尚在大力发展) .同时,在经历一个快速增长的阶段之后,公共 交通服务将逐步走向调整、巩固和充实,进一步提高公共交通的服务水平和服务 质量. 近年来,我国公共电汽车数量基本保持稳定(2006 年增长 1.4%) ,见图 1-13 所示.但其车型结构在不断变化之中,压缩天然气(CNG)公共汽车数目增长 较快,在2005~2006 年间,CNG 公共汽车数量从 33564 辆增长到 38788 辆,增 长率为 16%; 而液化石油气 (LPG) 公共汽车数量则从 17256 辆下降到 15726 辆, 下降率 8.9%; 无轨电车数量稍有下降, 基本保持稳定. 在轨道交通方面, 从6133 标台到 6892 标台增长了 12.4%. 33564 17256 2553 2248 38788 2486 2764 15726 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 CNG LPG 无轨电车 轨道车辆 2005 2006 图1-13 2005 与2006 年各种燃料公共汽车及轨道交通车辆数比较 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) CNG 汽车的大幅上升,是由于天然气汽车的排放指标相比较小,且有利于 能源多样化,因此属于大力发展的对象.而轨道车辆的大量增加是由于轨道交通 具有运量大,无污染且准时准点的特性,因此在国内大城市得到迅速发展.LPG 汽车则由于排放量不具有明显优势、动力性不足等原因处于减少状态. 上述公共汽车结构变化及原因一方面表明公共交通事业的发展开始侧重服 务质量,增大运量和加强准点率,另一方面表明其发展开始注重能源利用效率和 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 11 多样化. 在轨道交通方面近两年在运营车辆数、运营里程和客运总量方面都在大比例 上升,2005-2006 年,运营线网长度增长 37.2%,从444 公里上升到 609 公里; 运营车辆从 6133 标台到 6892 标台增长了 12.4%;客运总量则从 164387 万人次 到181599 万人次增长了 10.5%,见图 1-14,这也表明我国逐步走向大规模发展 轨道交通的时期. 6133 6892 444 609 165048.7 181599 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 2005 2006 年份 155000 160000 165000 170000 175000 180000 185000 轨道车辆(标台) 轨道交通运营线网 长度(km) 轨道交通客运总量 (万人次) 图1-14 2005 与2006 年全国轨道交通客运量及相关指标比较 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) 公共交通尤其是轨道交通的快速发展有利于能源节约和交通以至于整个社 会的可持续进程,替代燃料车辆比例的扩大有利于提高能源利用效率和多样化, 因此目前的公共交通基础设施的发展形势是有利的, 这部分归功于国家的政策引 导和财政补贴. 我国城市公共交通出行比例总体上有所改善,但其优势仍不明显(图1-15) . 总体来看,我国公交向居民提供基本公共服务水平的较低,公交出行的分担率大 都在 10%和20%之间,特大城市也仅有 30%左右,比欧洲、日本、南美等国大 城市 40%~60%的出行比例低 1~2 倍.有的特大城市干道网的平均饱和度达到 0.8~0.9,交通高峰期的主要道路成了缓慢移动的停车场.交通拥堵不但给居民 的日常生活和工作带来不便,增加了居民的出行时间和成本,而且成为制约城市 社会经济发展的瓶颈,使城市遭受巨大的经济损失.据有关经济研究机构测算, 我国大城市因交通拥堵的制约,GDP 损失可能达到 1~2 个百分点.交通拥堵导 致的交通效率下降,大大增加了城市发展的成本,严重影响了城市经济社会的发 展,同时,也大大增加了城市交通中无谓的能源消费和污染物排放. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 12 0% 20% 40% 60% 80% 100% 上海 北京 巴黎 武汉 纽约 沈阳 苏州 长沙 银川 里昂 公交 小汽车 其他 图1-15 国内外城市公交出行比例构成 (数据来源:国合会项目《能源效率与城市发展》城市案例研究) 1.1.6 居民生活休闲出行比例较低,出行次数较低 0% 20% 40% 60% 80% 100% 里昂 长沙 武汉 巴黎 北京 上班 上学 生活休闲 其他 图1-16 国内外部分城市居民出行目的比较 (数据来源:国合会项目《能源效率与城市发展》城市案例研究) 城市居民的生活方式对能耗影响很大.从出行目的角度来看,如图 1-16,我 国典型城市的居民上班出行比例与国外城市大致持平, 上学出行比例略低于国外 城市.这反映了通勤出行在城市出行中的必要程度. 但是生活休闲类出行方式在我国居民出行中所占比例较小,与国外城市相 100 万200 万1000 万1800 万人口城市1800 万1000 万100 万人口城市第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 13 比,巴黎的生活休闲类出行(包括购物、休闲等)占到总出行的 55.7%,里昂的 该比例也达到 36%. 这充分说明注重对居民生活方式的引导, 有助于改善能源消 费结构,达到节能环保的目的. 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 图1-17 国内外部分城市市民日出行次数 (数据来源:国合会项目《能源效率与城市发展》城市案例研究) 城市居民的日平均出行次数反映了城市交通水平和市民生活质量, 同时与城 市交通中的能源消耗有直接关系.通过比较可以发现,我国城市居民的日均出行 次数在 2~3 次/人.日之间,低于发达国家城市的出行水平,这说明我国的城市发 展还低于发达国家的水平,居民出行需求还有提高的空间. 另一方面,这也同时反映,未来随着我国城市社会经济的发展,居民生活水 平的提高,城市居民出行次数将逐步提高,这将对城市交通客运能力和能源消费 水平提出新挑战. 1.1.7 小汽车使用的外部成本过大,小汽车使用者承担的比例较低 小汽车在提供可达性的同时,还有很高的外部成本,集中体现在三个方面: 一是与小汽车行为相关的外部影响, 包括空气、 噪声、 水和土壤污染, 气候变化, 交通事故和交通拥挤等,这是小汽车行为带来的最主要的外部成本;二是与车辆 相关的外部性,包括车辆生产和处置导致的污染、停放的土地占用及停车区的拥 挤等;三是与运输基础设施密切相关的外部性,包括视觉干扰、对社区的隔离障 碍效应、对生态环境的分离效应[1] . 事实上,小汽车使用者实际承担的成本低,社会不公平性明显.据测算,北 京每辆机动车每年的平均外部成本约 8500 元,而由小汽车使用者实际负担的占 巴黎 重庆 北京 长沙 武汉 苏州 次/人.日第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 14 三分之一左右.另据台湾交通专家研究,各交通工具使用者实际支付的费用与其 运营过程中所产生的全部成本(包括环境污染成本、拥堵时间成本、资源占用成 本等)的比例存在较大差异,见表 1-2.假设步行方式的实际支付成本与全部成 本的比例为 100%,以此为参照,摩托车和小汽车出行者最低,分别为 34.8%和59.6%.这说明,私人交通工具使用者的出行成本中有很大一部分被社会公共资 源所"免费补贴"了,其中的社会公平性问题显而易见. 表1-2 各交通工具使用者实际支付费用与运营总成本的比例 序号 交通方式 实际支付费用/运营总成本(%) 1 步行 100 2 自行车 96.6 3 摩托车 34.8 4 小汽车 59.6 5 出租车 47.8 6 公交车 81.6 7 地铁 99.7 (数据来源: 《都市旅次总成本模式构建之研究》 ) 1.2 中国城市交通的能源消耗现状 城市交通系统中,各种交通方式的单位能耗差异显著.据有关专家测算,小 汽车的单位人公里能耗是公共汽车的 8.1 倍,出租车和摩托车分别是公共汽车的 5.6 和3.6 倍,电动汽车、地铁单位能耗仅是公共汽车的 70%和50%,自行车的能 耗为 0[2] . 1.2.1 中国城市交通行业能源消耗迅速增长 高速的城镇化与机动化势必导致我国城市交通行业的能耗总量持续快速上 升.以上海为例,2007 年,上海全市交通行业年能源消费量 1809 万吨标准煤, 比2006 年增长 10%.其中,公共交通年能源消费量 159.9 万吨标准煤,比2006 年增长 2.9%;大交通行业年能源消费量 1649 万吨标准煤,比2006 年增长 11%. 另外,全市社会客车年能源消费量为 290 万吨标准煤,比2006 年增长 15%[3] . 与上海相比,北京市交通行业的能耗总量较低、但增长较快,见图 1-18.主要原 因是交通运输业的特殊位置使上海市交通行业能耗增长非常迅速. 上海市在大力 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 15 建设国际航运中心和空中枢纽,目前上海市已经是世界第一大货运港、第二大集 装箱港;中国唯一一个拥有两个国际机场的城市.在其交通运输能耗中,燃料油 (水运主要燃料)和航空煤油比重非常大,增长速度也非常快,道路交通比重较 小.北京基本没有水运服务,航空服务的规模也较上海小.但就城市交通能源总 量增长速度而言,略高于上海. 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 1990 1995 2000 2005 2007 年份 能源消耗量 (单位:万吨标准煤) 北京 上海 图1-18 中国部分城市交通行业能源消费现状(单位:万吨标准煤) (数据来源: 《北京、上海统计年鉴》 ,各年) 1.2.2 城市客运交通能耗中小汽车能耗比例最高 城市客运是中国汽油的消费大户,以北京和上海为例,2000 年北京市汽油 消费量是 106 万吨,到2005 年的五年间增长了 122%,达235 万吨[4] .2000 年 上海市汽油消费量是 133 万吨,到2005 年的五年间增长了 82%,达242 万吨[5] . 据测算,其中 80%以上的汽油消费用于城市交通,除大部分用于城市客运外,还 有少量用于城际客运和货运,但后者所占比例较少. 由于城市交通能源统计体系尚不健全, 不同交通方式的能源消费只能通过交 通工具数量和其它相关的因子进行估算. 图1-19 显示了 2005 年北京市城市客运 中不同交通方式的能耗和比例.结果表明,现在的能源消耗构成中占主导地位的 是小汽车, 约占总能源消耗的 70%以上, 远高于其他三种交通方式的能源消耗量. 从历史发展来看,北京市城市交通能源消费由 1995 年的 115 万吨标准煤上 升到 2005 年的 384 万标准煤(图1-20),年均增长率接近 13%;占终端能源消费 量的比重从 1995 年的 3.6%增长到 2005 年的 7.2%.同时可以看到,虽然汽柴油 依然是北京市城市交通消耗的主要能源, 但由于公共交通替代能源和轨道交通的 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 16 发展,整个城市交通能源结构已经取得一定优化.公共交通占整个城市交通能耗 的比例从 1995 年的 46.3%下降到 2005 年的 25.9%(含出租车)[6] . 4 70.2 14.9 10.5 0.5 0 50 100 150 200 250 300 公共交通 轨道交通 出租车 小汽车 其他 能源消耗量(单位:万吨标准煤)010 20 30 40 50 60 70 80 比例(%)能源消耗量 比例 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1995 2000 2005 万tce 电力 LPG CNG 柴油 汽油 图1-19 2005 年北京城市客运能耗及比例 图1-20 北京城市客运能耗发展 (数据来源:北京城市交通能源消费情景分析,发改委能源所) 1.2.3 我国人均交通油耗低,但增长迅速 与国际相比,我国的人均交通油耗远低于发达国家水平,但增长迅速、势头 强劲.1990~2005 年间,中国人均汽油消耗量增长较快(图1-21) .与全国的平 均消耗水平相比,北京市的人均消费水平很高,目前几乎接近于全国平均消费水 平的三倍.但是,与日本和韩国城市客运的人均汽油消耗量相比,中国目前的平 均消费水平仍很低.2005 年,我国平均每千人消费汽油量不到 50 吨,但韩国达 180 吨,日本消费则更高,达到 370 吨,是我国的 5 倍. 但是,从增长趋势来看,我国平均每千人消费汽油增长速度远远高于韩国和 日本的水平.而且,东京人均汽油消耗近年来呈现不增长的趋势.原因主要是日 本较高的购车税、较高的燃油税和停车成本,加上对经济型小排量汽车的优惠政 策,使经济型的小排量汽车盛行.目前,0.6 升以下的小排量汽车占日本机动车 保有量的三分之一以上. 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 17 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 年份 汽油消耗量 (单位:吨油/每千人) 北京 中国 东京 日本 首尔 韩国 图1-21 中国、日本、韩国城市客运人均能耗对比 (数据来源: Urban Transport Energy Use in the the APEC Region: Trends and Options, Asia Pacific Energy Research Centre, 2007) 1.2.4 交通工具燃料能耗特征分析 根据世界自然基金会的研究,尽管在汽车的全生命周期中,80%的能耗用于 汽车的使用阶段,但在当今我国机动车保有量高速增加,而能源紧缺日益加剧的 形势下,分析城市交通各种替代燃料的能源使用效率和发展潜力,已不能仅仅考 虑汽车运行的能效, 而必须从全生命周期的角度去考虑各种交通工具使用燃料的 效率. 石油和化学工业规划院等科研单位 2006 年从中国车用能源消费入手,对中 国石油、天然气、煤等资源前景,车用燃料市场,各种替代燃料的生产、开发和 应用情况进行了研究,对中国交通能源替代的必要性、可能性以及限制因素,形 成了初步的认识.整个研究从资源保障程度、燃料生产技术可能性、汽车应用可 能性,能量利用效率、对环境的影响等方面对汽油、柴油、CNG、LPG、甲醇、 乙醇、二甲醚等燃料进行了比较. 表1-3 是2005 年各种替代燃料从全生命周期出发,以欧 II 汽油为基准的能 源消耗情况.可以看出,比欧 II 汽油能耗高的有:甲醇(M10、M85) 、二甲醚 (DME) ,其余类型的燃料车都可以比欧 II 汽油车节约不同程度的能源消耗,其 中柴油车可以节约五分之一的消耗,混合动力车(使用欧 II 汽油)的能源消耗 最低,大约可以节约四分之一的消耗.结合中国的能源现状实际,今后我国发展 非石油基的清洁车用替代燃料是近中期降低油品依赖、 降低环境污染的重要举措 之一,在中长期内,替代燃料的推广也不会与混合动力汽车、柴油轿车等新一代 第1章中国城市交通发展及能源消耗现状与趋势 18 节能车型相冲突. 表1-3 不同种类车的能源消耗比较(以欧 II 汽油为基准) 车辆种类 汽油(欧II) 乙醇(E10) 双燃料 CNG 单燃料 CNG LPG 能源消耗 100% -2.2% -11.2% -11.6% -13.7% 车辆种类 甲醇 M10 甲醇 M85 柴油车 二甲醚 DME 混合动力: 欧II 汽油 能源消耗 9.5% 120.9% -19.8% 148.7% -24.8% (数据来源: 中国车用能源与道路车辆可持续发展战略研究, 石油和化学工业规划院, 2006) 第2章中国城市交通节能的政策现状 19 第2章中国城市交通节能的政策分析 2.1 城市交通节能的宏观政策分析 2.1.1 国际能源宏观政策分析 随着工业化的快速发展,人类使用化石能源创造了巨大的物质财富,但同时 也产生了大量污染物和温室气体,全球能源、气候变化和环境问题越来越突出, 成为我们面临的共同挑战. 为应对全球气候变暖给人类经济和社会带来的不利影 响,1994 年3月, 《联合国气候变化框架公约》 (以下简称《气候公约》 )正式生 效,目前已有 191 个国家批准通过, 《气候公约》的最终目标是将大气中的温室 气体浓度稳定在不对气候系统造成危害的水平.该《气候公约》奠定了应对气候 变化国际合作的法律基础,是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架. 1998 年,中国签署了《京都议定书》 ,2002 年核准了这一议定书.中国将履 行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》承诺的义务.到目前为止已有 149 个国家和地区的代表通过了《京都议定书》 (以下简称《议定书》 ) .在《议 定书》的第一承诺期,即从 2008~2012 年期间,主要工业发达国家的温室气体 排放量要在 1990 年的基础上平均减少 5.2%,其中欧盟将 6 种温室气体2 的排放 量削减 8%,美国削减 7%,日本削减 6%.至今除美国外世界主要工业发达国家 都已经签署了该议定书,随着越来越多国家加入签署协议,该议定书节能环保作 用日益明显. 尽管在《议定书》的第一承诺期并未要求我国承担实质性的减排任务,从近 期来看,并未对我国的经济社会发展带来影响.但是,随着控制温室气体排放第 二轮承诺期谈判的到来,世界各国要求我国承担量化指标的呼声越来越高,我国 将不可避免地成为谈判的焦点,将来会承担更多更明确的减排责任.根据国外的 研究成果,全球交通运输业排放的二氧化碳约占全社会的 22%,交通运输对氮氧 化物排放的贡献率在 50%以上,80~90%的一氧化碳来自交通运输部门 [7] .在减排 的社会责任中,交通运输业当首当其冲. 2.1.2 国家能源宏观政策分析 近年来,中国积极参与国际社会应对气候变化进程,认真履行《联合国气候 2 包括二氧化碳、甲烷、一氧化氮、氢氟烃、全氟化碳、六氟化硫. 第2章中国城市交通节能的政策现状 20 变化框架公约》和《京都议定书》 ,在国际合作中发挥着积极的建设性作用.为 加快建设资源节约型、环境友好型社会,中国政府提出了树立科学发展观和构建 和谐社会的重大战略思想,加强对能源环境问题的相关法律、法规和政策措施制 定. 1997 年,我国制订了《中华人民共和国节约能源法》 ,标志着中国依法治能 进入了一个新的阶段.2007 年10 月,对其重新进行了修订,并在法律层面将节 约资源确定为我国的基本国策. 新节约能源法有助于从根本上扭转节能减排意识 薄弱、责任不明确、政策不完善和协调不得力的现状,交通运输节能首次被列入 该法律调整范畴. 2005 年8月,国务院下发了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通 知》 , 《通知》从节能、节水、节材、节地和资源综合利用五个方面提出了 2005~ 2006 两年建设节约型社会的重点工作,并提出了加快节约资源的体制机制和法 制建设等七个方面的措施. 2006 年8月发布的《国务院关于加强节能工作的决定》强调着力抓好重点领 域节能,在交通运输节能中积极推进节能型综合交通运输体系建设,加快发展铁 路和内河运输,优先发展公共交通和轨道交通,加快淘汰老旧铁路机车、汽车、 船舶, 鼓励发展节能环保型交通工具, 开发和推广车用代用燃料和清洁燃料汽车. 2007 年1月,国家发展与改革委员会、科学技术部对《中国节能技术政策大 纲》进行了修订,提出了十项道路运输节能减排技术政策. 为保证"十一五"节能减排的总体目标顺利实现,2007 年6月发布了《国务 院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》 ,提出了强化交通运输节能减排管 理的七项具体要求.同期,还发布了《中国应对气候变化国家方案》 ,强化重点 行业的节能技术开发和推广.在交通运输行业要加速淘汰高耗能的老旧汽车,加 快发展柴油车、 大吨位车和专业车, 推广厢式货车, 发展集装箱等专业运输车辆; 推动 《乘用车燃料消耗量限值》 国家标准的实施, 从源头控制高耗油汽车的发展; 采用节油机型,提高载运率、客座率和运输周转能力,提高燃油效率,降低油耗 等. 2007 年11 月17 日,国务院转发发展改革委、统计局、环保局分别会同有关 部门制定的《单位 GDP 能耗统计指标体系实施方案》 、 《单位 GDP 能耗检测体系 第2章中国城市交通节能的政策现状 21 实施方案》 、 《单位 GDP 能耗考核体系实施方案》 (以下称为"三个方案" )和《主 要污染物总量减排办法》 、 《主要污染物总量减排考核办法》 (以下称为"三个办 法" ) . 这三套体系将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评 价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实 行严格的问责制,是强化政府和企业责任,确保实现"十一五"节能减排目标的 重要基础和制度保障. 1981~1998 年国家用于节能基建和节能技改项目的投资达 371 亿元, 引导地 方政府和企业投资 992 亿元,总投资 1363 元,形成年节能量 9042 万吨标准煤. 1998 年,国家取消了节能基建和节能技改 2 个专项资金,由国债资金、地方政 府和企业自筹资金来投资节能项目[2] . 1999 年以来, 节能投资规模不断加大, 2007 年中央财政共安排 235 亿元用于支持节能减排,是投资最多的一年,其中,十大 节能工程投资 90 亿元,是2006 年的 1.3 倍,比2005 年增加了 2.7 倍,比2004 年增加了 10 倍多.2007 年共对 700 个企业节能技术改造项目进行奖励,如果全 部改造完成,可形成年节能量 3000 万吨标准煤[8] .取得的效果包括如下几个方 面: (1)单位产值能耗:1978~2007 年,全国单位 GDP 能耗由 1978 年的 3.73 吨标准煤/万元,降低到 2007 年的 1.16 吨标准煤/万元,下降 69%,并实现了 30 年平均节能率 3.95%的骄人业绩. (2)能源效率:2004 年全社会能源效率为 34.9%,比20 世纪 80 年代初提 高了 6 个百分点.主要工业产品单位能耗也实现了持续下降.例如:吨钢综合能 耗由 1980 年的 2039 千克标煤/吨下降到 2007 年的 668 千克标煤/吨 (大中型企业 吨钢可比能耗) ; 供电煤耗由 448 克标煤/千瓦时下降到 356 克标煤/千瓦时; 等等. 1978 年以来,我国以较低的能源增长速度支持了国民经济的高速发展,宏观 经济效益大幅增长.1978~2007 年,我国能源消费年均增长 5.4%,支持了国内 生产总值(GDP)年均增长 9.8%的速度.按环比累积节能量计算,1978~2007 年全国累计节约和少用能源 12.78 亿吨标准煤. 每吨标准煤创造的国内生产总值, 由1978 年的 2680 元提高到 2007 年的 8620 元,经济效益提高了 2 倍多. 2.1.3 交通节能相关政策分析 为加强交通节能减排管理,交通运输部也制订了相关的政策法规,从2007 第2章中国城市交通节能的政策现状 22 年起,每年组织开展交通行业的节能示范活动,取得了明显的节能效果,主要包 括: 2007 年11 月,交通部发布了《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意 见》 ,提出了推进道路运输节能减排,深化结构调整,转变增长方式,建设资源 节约、环境友好型行业的七项政策措施. 交通部于 2007 年在交通行业开展了节能示范活动,首批共评选了 20 余个交 通企业(单位)节能示范项目,为全国道路运输企业深入开展节能减排工作提供 了宝贵经验. 为了更好地贯彻《节能法》 ,交通运输部组织对《交通行业实施<中华人民共 和国节约能源法>细则》 (2000 年发布) 进行了修订, 并于 2008 年7月颁布了 《公 路水路交通实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》 ,进一步明确了各级交通 运输主管部门节能管理的职责,并补充了加强了交通节能监测体系建设,增设交 通运输行业建立节能激励机制的规定等内容. 这一系列节能政策措施取得了很好的效果: (1)单位产值能耗:第三产业单位增加值能耗强度由 1980 年的 2.82%吨标 煤/万元 GDP 下降到 2000 年的 0.22%,2007 年进一步下降到 0.01%; (2)能源效率:单位周转量能源消耗量由 1980 年的 0.32%吨标煤/人.吨公 里下降到 2000 年的 0.07%标煤/人吨公里,2007 年进一步下降到 0.004%标煤/人 吨公里. 随着我国交通工具结构的调整和交通技术进步,过去 5 年间各种运输方式的 能源效率水平都取得了较大的提高. 铁路部门通过淘汰蒸汽机车,取而代之电力机车和蒸汽机车,使整个系统的 用能效率得以提高,2005 年国家铁路运输综合能耗为 8.85 吨标煤/百万吨公里, 比2000 年的 10.41 吨标煤/百万吨公里下降 15%.随着汽车工业引进先进技术, 汽车燃料的经济性水平有了很大提高.民航飞机的大型化不仅降低了运输成本, 同时也提高了运输能耗效率,飞机每万人公里油耗水平由 1990 年的 375 千克下 降至 2005 年的 255 千克.水运部门营业性运输船舶综合单耗则下降了 30%[9] . 2.2 城市发展形态与交通节能的关系分析 不同的城市布局决定了城市交通的布局,也在一定程度上决定了城市交通的 第2章中国城市交通节能的政策现状 23 能源消费模式.长期以来,我国城市沿袭圈层式、单中心的发展模式,城市规模 不断扩大,但是相应的交通基础设施却没有跟上,导致公共交通的出行分担率很 低.而且,这种城市发展模式也不利于公共交通的发展.另一方面,在城市规划 和城市交通规划过程中, "以车为本"的思想贯穿始终,是城市和城市交通的整 体能源消费量居高不下的重要原因.因此,科学地进行城市规划是提高城市能效 和城市交通能效的第一步,也是提高公共交通竞争力的关键.城市规划带有刚性 的性质,一旦形成和实施就难以改变,随着机动化的快速发展,城市规划的质量 将对城市的出行需求、能源消费、环境质量乃至全球气候变化产生深远的影响. 国外经验表明,交通能耗与城市人口密度有着密切的联系.有学者调查了 21 个城市,其中北美 8 个,澳大利亚 2 个,欧洲 6 个,亚洲 5 个,从中发现,人口 密度越高,人均交通能耗越低,其中,北美与欧洲人口密度差不多,但欧洲城市 的人均交通能耗明显较低,原因在于欧洲城市实行了严格的土地使用政策,城市 规划紧凑,而且欧洲城市公共交通十分发达,并且小汽车由于昂贵的燃料价格令 其使用受到限制. 我国人口密度大,人均土地面积少,未来 20 年,中国每年约有 1500 万人口 移居城市或城镇, 决定了我们不能走美国等发达国家的小城镇低密度的松散型模 式.而应充分考虑我国国情,从城市规划过程就给城市设定一定的密度,坚持走 建设高效"紧凑型"城市的发展道路. 所谓"紧凑型城市"就是强调混合使用和密集开发的策略,使人们居住得更 靠近工作地点和日常生活所必须的服务设施.紧凑型城市不仅包含着地理的概 念,更重要的在于城市内在的紧密关系以及时间、空间的概念.主要包括:减少 出行距离;降低出行次数,避免单一的土地用途;减弱对小汽车的依赖;发展公 共交通,沿公共汽车线路将开发项目线性集中,改善服务水平;便于步行和自行 车出行,将公共设施和就业机会配置在步行可达的范围以内,提高步行道和行车 线路的安全性、方便性及美观性. 我国现正处在城镇化与机动化同步发展时期,城市化进程已经进入快速、复 杂的发展阶段. 必须在城市规划和城镇体系规划的调控下做到较密集的城市开发 布局,城市必须要成为紧凑的城市,与开放的生态空间相结合. 北京等城市原想通过建设卫星城来分担城区的某些功能,然而,当初建卫星 第2章中国城市交通节能的政策现状 24 城疏散人口、 疏散工业的主要目标都没有实现, 反而可能造成新一轮的城市蔓延, 这与当初的设想无疑是背道而驰的.故应转变思路,积极倡导推动资源节约型、 环境友好型的可持续发展模式,推进紧凑型城市建设,积极采用集约化方式,构 筑以公共交通为主的、具有人的行为尺度的城市空间;促进政府能力建设及科学 决策,建设绿色交通、绿色建筑、绿色社区和绿色城市. 新建城市应该通过合理的土地利用规划尽可能减少出行量和缩短出行距离, 形成多功能区的"紧凑型"社区和城市,从源头上减少交通需求量,进而减少能 源需求和碳排放.建设紧凑型城市的一种可行模式就是公交导向开发模式.具体 而言,就是在轻轨、地铁沿线站点附近,兴建紧凑集约的小城镇,每个小城市分 布几万人,中间保留大片农田.这样做除了节约用地和能源之外,还可以营造社 区的氛围, 大家共享学校、 医院、 商业等公共设施, 并且通往城区的交通很便捷. 由于尺度小,城镇可以控制在步行的范围之内. 以美国圣地亚哥地区重新开发的项目为例为例,高密度的住宅建设,商业中 心内设置了零售业商店、餐厅、社区服务中心和超级市场.另外,自行车和行人 的交通网络使人们方便地穿梭于社区和公交站点之间. 美国圣地亚哥地区管理协 会对该地区的交通能源消耗进行了一项分析.分析结果发现,从现有的发展模式 到行人所导向的发展和以公交为导向的发展,在发展成熟后,整个地区的能源消 耗减少 10.5%[10] . 2.3 落实公共交通优先发展的政策分析 节能减排是中国经济社会发展的一项长远战略方针,交通行业是节能减排的 重点行业之一.中国政府高度重视交通行业的"节能减排"行动,温家宝总理在 政府工作报告中谈到节能降耗和保护环境时特意强调"优先发展城市公共交通, 把节能降耗、 保护环境和节约集约用地作为经济增长方式的突破口和重要抓手. " 优先发展公共交通是解决我国当前城市交通问题的根本出路, 同时也是我国城市 化发展和全面建设小康社会的必然要求. 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施,是城市公用 事业的重要组成部分.城市公共交通系统承担着我国主要的城市客流服务,2007 年,我国城市公共交通的客运总量达到 554.6 亿人次,耗油约 1200 万吨,每年 运送的客流量要超过整个欧洲一年的客运量.近年来,我国政府围绕如何提高城 第2章中国城市交通节能的政策现状 25 市交通运输效率,从法律法规、规划、资金与服务质量方面开展了大量的工作, 并取得了明显的能效进步. 2.3.1 "公交优先"的理念逐步深入, "公交优先"政策相继出台 (1)中央政府的关注 根据我国国情,党中央、国务院做出了优先发展城市公共交通的战略决策. 温家宝总理 2004 年6月做出重要批示:优先发展城市公共交通是符合中国实际 的城市发展和交通发展的正确战略思想.建设部、发改委等六部门联合出台了一 系列的公交优先发展的政策,制定了关于优先发展城市公共交通的意见,明确了 "优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率,缓解交通拥堵的重要手段", 之后又发布了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见, 首次以国家行政 法规的形式将城市公共交通界定为公益性事业, 指出必须将公共交通纳入公共财 政体系. 《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》 (国发[2005]21 号)也提出要"研究提出优先发展公共交通系统的具体措施" . 《国务院办公厅关 于印发今明两年能源工作要点的通知》 (国办发[2005]35 号)进一步指出, "鼓励 优先发展公共交通系统" .国家"十一五"规划明确指出,优先发展城市公共交 通,完善城市路网和公共交通场站,有条件的大城市和城市群地区要把轨道交通 作为优先领域,超前规划,适时建设. 我国大力建设、发展城市内部轨道交通,加大力度调整交通系统结构.国家 把"发展城市轨道交通"列入国民经济"十五"计划发展纲要,并作为拉动国民 经济,特别是大城市经济持续发展的重大战略.轨道交通发展开始强调与城市环 境的协调统一.北京、上海、广州三大城市轨道建设和运营的实践证明:城市轨 道交通的发展对解决大城市交通拥堵、提高环境质量、调整城市区域结构和产业 布局以及拉动城市社会经济持续发展和合理布局的突出作用.目前,全国已有 10 多个城市拥有了城市轨道交通运营服务. 公共交通政策实施效果明显,我国公共交通运营车辆数与运营里程数总体上 处于增长状态,公共电汽车及轨道交通运营车辆数从 1995 年的 13.7 万辆增长至 2006 年的 31.56 万辆,年均增长约 11.85%.运营里程从 1995 年的 6.0 万千米增 长至 2006 年的 12.6 万千米,年均增长率约为 10%.天然气公共汽车数目增长较 快,在2005~2006 年间,天然气公共汽车数量从 33564 辆增长到 38788 辆,增第2章中国城市交通节能的政策现状 26 长率为 16%[11] .公共交通事业已经基本完成基础建设阶段,同时,公共交通服 务将逐步走向调整、巩固和充实. (2)地方的典型案例 在中央优先发展公共交通战略思想的指导下,国内各城市结合当地实际,纷 纷出台了优先发展城市公共交通的政策措施, 不断加大了对公共交通发展的关注 程度和投入力度, 有力地促进了城市公交的发展. 公交优先的战略思想深入人心, 得到了社会公众的拥护和支持. 北京市于 2006 年出台了《关于优先发展公共交通的意见》 ,确定了"两定、 四优先、三步走"的发展思路. "两定"即确定发展公共交通在城市发展中的重 要战略地位,确定公共交通的社会公益性定位; "四优先"即公共交通设施用地 优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先; "三步走"——第一步, 就低统一票制票价,优化提升地面公交系统;第二步,加快轨道交通建设,实行 全网低票价政策;第三步,对郊区公共客运进行改革,加快构建农村公共交通系 统.目前,北京基本形成了以轨道交通为骨干、常规公交为主体,多种运输方式 为补充的城市公共客运系统,通过建设公交专用道、开通快速公交线等措施使公 交车辆的速度提高了 40%, 北京公共交通的吸引力明显增强, 居民公交出行比例 由2002 年底的 28%提高到 2007 年底的 34.5%,预计到 2010 年公交出行比例提 高到 40%以上,市民享受到了快捷、方便、实惠的公共交通服务. 上海市落实公交优先政策,调整公交线网更合理优化,2006 年通过新辟、延伸、调整 59 条公交线路,加快轨道交通发展,先后实现 85 个轨道交通站点周边 公交线路与轨道交通末班车接轨. 《上海市 2007-2009 年优先发展城市公共交通 三年行动计划》决定,在2007~2009 年期间,投资约 1100 亿元以上的资金,加 快轨道交通和综合交通换乘枢纽等基础设施建设, 以促进公交良性发展. 到2007 年底,上海市共开通公交线路 991 条,运营车辆 16944 辆,出租汽车 4.86 万辆. 全市公共交通客运量达 1268 万人次/日,在客运结构中占 26.5%[3] . 公交优先发展政策的实施已取得了良好的节能效果,能源效率得到了普遍提 高:2007 年,上海市公共交通能耗为 159.9 万吨标准煤,比2003 年增加了 27.6 万吨标准煤,与此同时能源效率提高了 12.4%,节约了能源约 20 万吨标准煤[3] . 第2章中国城市交通节能的政策现状 27 2.3.2 城市公交立法稳步推进 面对城市公共交通的一系列问题,我国积极推进城市公共交通法制建设,国 务院有关主管部门正在制订《城市公共交通条例》 (下称《条例》 ) ,该条例将是 中国第一部规范城市公共交通的法规. 1992 年, 原建设部开始酝酿起草 《条例》 , 之后经过多次反复修改论证. 2004 年, 《条例》被报送到国务院法制办征求意见,但最终由于牵涉利益众多、实际 体制障碍、立法资源受限,以及政府重视程度不够等原因,该《条例》至今仍未 出台.由于缺少国家层面法规的具体指导,导致各地方制订的相关法规之间的矛 盾和冲突时有发生,一些地方甚至进行了没有任何法律依据的"公共交通改革" , 城市公交的优先发展始终没有得到有效的法律保障. 从现状来看,城市公共交通法律法规的建设严重滞后于城市经济和交通的快 速发展,已引起了中央政府的高度重视.2004 年,原建设部发布了《关于优先 发展城市公共交通的意见》 (建城[2004]38 号) ,公交优先发展被正式确定为国家 发展战略.2008 年,我国实行大部制体制改革,城市客运的管理职能被划入到 交通运输部,为《条例》的出台进一步理顺了体制障碍.目前,国务院有关主管 部门正在起草制定《城市公共交通条例》 ,并报国务院审议.该条例对公共交通 各方面具体的管理工作做了较全面的法律规定,是城市公共交通立法的基础之 一,对促进城市公共交通的良性健康发展具有重要的现实意义. 2.3.3 城市公交规划日益受到重视 从1990 年的《中华人民共和国城市规划法》 ,到2005 年的《城市规划编制 办法》 ,再到 2007 年的《中华人民共和国城乡规划法》 ,都将城市公共交通规划 作为城市总体规划的重要组成部分. 但从实际来看, 由于城市交通本身的复杂性, 仅仅从城市总体规划层面很难全面系统的解决城市交通问题, 为此城市综合交通 规划、城市轨道交通专向规划如雨后春笋般陆续在各城市出台. 城市公共交通规划与城市用地规划密切相关.国务院定期编制的土地利用总 体规划,确定了建设用地的总体范围.各城市分别制定的城市控制性详细规划, 明确规定了建设用地的具体用途.用地规划是城市规划的基本内容和核心部分, 也是城市公共交通发展的基本保证.在制定城市公共交通规划前期,必须对交通 与土地之间关系进行深入分析, 才能充分发挥交通和土地之间相互协调和相辅相 第2章中国城市交通节能的政策现状 28 成的作用. 总体来看,无论是在《城市规划编制办法》 ,还是在《中华人民共和国城乡 规划法》中,城市公共交通规划都被看作是城市规划的重要组成部分,并明确指 出其在城市规划中应完成的编制内容.经过近几年的发展,城市公共交通专项规 划己经逐步形成了完整的技术框架和内容. 城市公共交通专项规划的实施对落实 公交优先战略,改善公交运行环境,发展绿色公共交通,建设现代化的智能型城 市公共交通系统具有重大的现实意义. 2.3.4 城市公交发展资金明显改善 2.3.4.1 公交投融资拓宽渠道来源 发达国家城市的发展经验表明,城市公交基础设施的投入一般应保持 GDP 的百分之三到五左右,否则公交基础设施的正常功能将难以保证.但2006 年我 国全国用于城市公共交通的投资只有 604 亿元人民币,不足全国城市 GDP 的百 分之一,公交投入严重不足,公交车辆更新和场站建设受到严重影响. 从资金来源看,改革开放以前,我国交通投资建设基本上由国家拨款,城市 交通投资也不例外, 国家投资占 80%以上, 仅有少量的自筹资金, 筹资渠道单一, 资金短缺严重.80 年代以后,国家投资大部分转为"拨改贷" ,并积极引进外资, 鼓励地方自筹.从资金来源的绝对金额看,在交通系统固定资产投资中,1985 年自筹资金超过国家投资,1986 年国内贷款超过国家投资,1993 年利用外资超 过国家投资,投资主体逐步走向多元化;从资金来源的构成比例看,1999 年交 通系统固定资产中,国家投资占 5.7%,国内贷款达 33.9%,利用外资占 3.5%, 自筹及其他资金达 56.9%,基本上形成了"国家投资、地方筹资、社会融资、引 进外资"的格局,全社会、各部门、各行业、各地区建设新交通的积极性已越来 越高[13] . 图2-1 列出了 2005 年地方政府在城市维护建设资金的基本结构, 从这个结构 中,我们可以粗略地看到,城市交通资金的主要来源渠道. 第2章中国城市交通节能的政策现状 29 10% 1%1% 15% 30% 2% 1% 0% 0% 17% 3% 3% 11% 6% 城维税 共用事业附加 中央财政拨款 地方财政拨款 国内贷款 利用外资 债券 股票 水资源 企事业自筹 市政设施增容配套 市政有偿使用(过桥过路费) 土地出让金 其他 图图2-1 2005 年我国城市维护建设资金来源结构 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) 按照现有的财政体制,城市交通属于地方政府的事权.因此,城市交通建设 的投资资金,基本上来源于地方政府. 从调研情况看,地方政府在城市交通投资上,采取了多元化的投融资办法. 其资金来源可以分为二大类:一是地方政府的财政性资金.二是地方政府利用政 府信用取得的债务性资金. 在地方政府的财政性资金中,主要来源包括:地方政府一般预算的基本建设 安排,以城维税、土地出让金为主体的地方建设性预算中的项目安排,由交通、 建设等职能部门分管的公用事业附加、养路费等专项资金,中央财政或交通部等 中央部委对地方的转移支付性资金等.财政性资金的直接投资,约占了全部城市 交通投资的一半左右. 在地方政府的政府信用资金中,包括了国内贷款、利用外资、国债等.这一 比例约占了 30.8%.另外,为了筹集城市交通建设资金,地方政府还通过建立一 系列投融资平台,通过入股、投资平台自筹等办法,来取得相应的投资资金,这 一比例,约占了 17.45%. 从图 2-1 中可以看出,目前国内贷款占城市建设资金比重很大,约占 30%, 其次是企事业自筹占 17%, 另外城市维护建设税、 土地出让金和地方政府拨款也 都在 10%以上. 2.3.4.2 城市公交的补贴政策取得明显进展 城市公共交通的公益性决定了其存在的重要目的是为了向城市居民提供更 好的公交服务,更应该重视的是其所带来的巨大社会效益,而不能完全按照市场 经济体制下企业运营机制进行运作. 第2章中国城市交通节能的政策现状 30 为了社会稳定和发展需要,政府要求公交企业以低于成本的票价运营,从而 决定了公交企业的"入不敷出、亏本经营" .在我国的公交企业中,约有三分之 一的企业面临着严峻的亏损问题, 公交企业的这种政策性亏损需要政府对它进行 足额的财政补贴.因此,建立和规范科学的公交补贴机制对于激发公交企业活力 保证公交企业公益性服务特征并促进其最终走向市场, 对实现国家公交优先发展 战略具有重要的现实意义. (1)中国公共交通补贴概况 企业亏损补贴,是国家财政部门对国有企业的一种特殊的财政政策.从补贴 范围来看, 对城市公交企业进行补贴应当区分是政策性亏损补贴和还是经营性亏 损补贴.实际操作上,这两类补贴界线模糊,使得一些企业承担社会责任所必需 的成本,难以得到根本性的弥补.从公交补贴的来源来看,对公交企业的补贴, 是地方政府应有的事权,所以中央财政基本没有补贴,一般需要通过地方政府预 算的安排来解决.但是,由于没有明确的制度保障,地方补贴资金很不稳定,国 内对公交企业的亏损补贴缺乏精确的考核指标及考核方式, 补贴额大多是一两年 定一次,定考核指标只是考虑减亏因素后略微调整,遇到政府财政困难往往补贴 又难以到位,造成公交企业不堪重负. 2005 年,全国城市公共电汽车运营财政补贴总额为 267706 万元,较2004 年增加了 38.5%. 全国 36 个中心城市中有 23 个城市对公共电汽车运营有财政补 贴,补贴城市占 64%,补贴总额为 215638 万元,平均补贴额 9376 万元,其中补 贴额最多的是北京,为135985 万元,占23 个中心城市总补贴额的 63%,最低的 是拉萨,仅为 20 万元(图2-2) .不合理的补贴使得公交服务质量低下,居民转 向其他交通方式.我国特大城市近几年公交出行比例平均下降约 6 个百分点.另 外据有关部门抽样统计, 目前居民对城市公共交通服务的不满意率高达 70%. 公 交客运量不足,亏损更加严重,形成恶性补亏循环,这违背了补贴政策的初衷. 第2章中国城市交通节能的政策现状 31 图2-2 2005 年中心城市公共电汽车运营财政补贴 (数据来源: 《中国城市建设统计年鉴》 ,各年) (2)城市公交补贴的主要政策 在我国市场化进程中,对城市公交企业还没有形成一套科学合理的财政补贴 补偿机制.垄断性、公益性和优先发展性,决定了政府必须通过对公交企业进行 补贴的方式,来弥补其向居民提供基本出行服务时产生的亏损.但如何提供这些 亏损,需要有相关的法律依据来进行规范. 我国规范公交补贴的相关 法律法规仅有《国务院办公厅 转发建设部等部门关于优先发 展城市公共交通意见的通知》 (国办发〔2005〕46 号)已经 就进一步完善公交补贴,提出 了规范性的要求. 《通知》 规定: "对公共交通实行经济补贴、补偿政策.对公共交通企业承担社会福利(包括老 年人、残疾人、军人免费乘车,学生和成人持月票乘车等)和完成政府指令性任 务所增加的支出,定期进行专项经济补偿. "同时, 《通知》还明确了公交补贴的 北京2007年初对城市公共交通发展进行了大 幅度的改革,北京市交通委、发改委、规划委等五 部门联合制定了 《关于优先发展公共交通的意见》 , 明确要用公共支出的方式来购买公共交通服务, 即 把原来对城市公交的政府补贴转变为固定的政府 公共财政支出,保障了公交发展的资金来源.杭州 市政府规定, 政府每年固定从城市土地出让金收入 中抽取5%的比例用于公交发展. 20 40 90 200 200 650 1200 1313 1467 1900 2168 2400 2536 3898 3970 4200 4727 5000 6360 6489 15000 15825 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 万元 拉萨 西宁 海口 福州 兰州 厦门 石家庄 昆明 合肥 济南 青岛 武汉 大连 宁波 太原 西安 重庆 长春 哈尔滨 南京 杭州 天津 第2章中国城市交通节能的政策现状 32 主要形式,主要包括: 调整客运价格后进行的补贴;通过用地划拨的方式进行补贴;对公交科技投 入的补贴;对特许经营的补贴. 近年来,深圳、上海、北京等地都制订了对城市公共交通补贴的相关政策, 创新补贴机制,并对规范城市公共交通的补贴进行了有益的尝试. 为贯彻落实优先发展城市公共交通战略和《深圳市人民政府关于优先发展城 市公共交通的实施意见》 ,深圳对城市公交的补贴改革走在了全国前列.从1993 年起,深圳就开始实行大巴专营,规定其年利润率为 10%,1998 年改为为期 3 年的每年 1000 万元的政府专项补贴;出境巴士接背驳专营权的授予;2004 年开 始每年 600 万的老人乘车优惠补贴及 2005 年第四季度的油价补贴等. "十一五"期间,为实现公交分担率 60%的目标,深圳将在线网建设(BRT 系统建设) 、公交运力的补充与更新、场站设施建设、公交智能化建设、公交专 用系统建设等公交事业方面投资 114.56 亿元.根据深圳市政府制定的公共交通 规划,公交扶持政策主要有: (1)在公交区域专营模式下,通过线路的优劣搭配经营,尽可能实现盈亏 平衡,政府有针对性实行公交财政补贴. (2)积极研究和探索建立公交发展专项资金的途径和方向,拓宽公交补贴 资金的来源.公交发展专项资金可考虑通过征收私家车燃油税、停车费、城市建 设维护费,返还企业营业税和所得税等渠道筹集. (3)建立完善的公交补贴评价和监管制度.研究制定公交补贴评价指标体 系,将公交补贴与服务质量联系起来,明确公交补贴的目的;建立有效的公交补 贴监管机制,公交补贴要专款专用,充分发挥公交补贴的效益. 2007 年起,深圳市政府、深圳市财政局制定了公交企业财政补贴机制及成本 规制等有关政策,先后公布了《深圳公交企业财政保障机制与财政补贴制度设 计》 、 《深圳市公交企业成本规制方案》和《2008 年度深圳公交成本规制操作方 公交成本规制是指对公交公司为维持其公交行业持续正常的主业经营性成本范围和相 关单位成本标准进行合理界定,并以此作为测算财政补贴的基础,并将营运成本以适当方式 向社会公开,以促进公交企业进行成本控制、规范营收.深圳的"成本规制"涵盖了公交企 业的直接营运成本、期间费用、营业税金及附加和其他营运成本.其中,直接营运成本是指 公交企业实际营运过程中发生的与营运生产直接相关的成本和费用, 包括人工费用、 能耗费、 车辆折旧费、保养修理费、行车事故损失费、营运业务费、养路费等;期间费用是指公交企 业为组织和管理车辆营运所发生的管理费用和财务费用等. 而其他营运成本包含了公交企业 在实际营运过程中发生的与营运生产相关的成本和费用,比如营运车辆提前报废支出等.例如, 规定业务招待费控制在不超过全年营收的 5‰. 成本规制管理办法中特别规定了人工费 用的标准是将按市统计部门公布的本年度职工平均工资水平核定,同时指出"经营者收入水 平与职工收入比例保持合理范围内" .? 第2章中国城市交通节能的政策现状 33 案》等规范性文件,以实现通过对公交企业实行统一成本核算的方式完善城市公 交补贴机制. 在1996 年票制改革前,上海市政府就委托上海市社会调查所调查了上海市 民上下班换车次数,然后提出了一个补贴的计算公式,即:个人补贴=公共交通 普票价格(或专线价格)* 每天上下班换乘次数(换乘不超过一站会站剧不超过 500 米的不予计入)* 每月实际工作日数.并把此补贴直接补给个人账户. 近几年,上海市政府为了减少财政包袱,决定逐渐取消对提供城市公共交通 服务企业财政补贴,但在特殊情况下,仍然提供城市公共交通服务的企业提供财 政补贴.例如,在1996 年,上海市政府每年给公交企业的财政补贴高达 8 亿元, 从1997 年公交体制改革后补贴逐渐减少,2001 年起政府又为公交企业发放了总 数6亿元的公交减负补贴,三年发完.也就是说,2004 年开始,上海市公交企 业已经彻底市场化,从此与补贴绝缘.但由于城市公共交通是一种准公共产品, 因此, 上海市政府事实上并不能完全取消对城市公共交通服务的补贴. 例如, 2006 年,由于柴油价格上涨导致上海市公交行业增加 6000 余万元开支,公交企业享 受退税补贴.另外,是建设交通委于 2006 年12 月建立累计 8 亿元公交专项资金 对公交行业给与扶持. 2009 年初,为进一步贯彻落实"公交优先"战略,提高对城市公交企业补贴 的科学性和合理性,同时借鉴深圳在成本规制方面所取得的的经验,上海市公布 了《上海市公共汽车和电车营运企业成本规制管理办法》 (试行) ,重新对公交企 业的补贴制度进行改革. 实行成本规制管理后,政府部门将更好地监管公交企业的运营,对公交企业 的补贴更加科学、合理,大部分公交企业亏损的现象也将得到缓解.同时,有了 完善的补贴制度,企业不再会以"亏损"为由随意降低职工收入,这都对提高城 市公共交通的服务水平将起到至关重要的作用. 2.3.5 实施交通信息化、提升了运输组织管理水平 科技创新成果在城市公共交通领域得到了广泛的应用,取得了显著的成效. 全国各大城市正在利用最新信息技术,建设智能化交通管理系统、GIS 公交 线路管理等系统,安装了公交电子地图、电子站牌,实现了公交可视化查询,通 过应用 GPS 卫星定位系统实现了车辆的自动调度. 第2章中国城市交通节能的政策现状 34 无人售票机和公交 IC 卡迅速普及.长三角地区部分城市实现了公交 IC 卡的 异地联网互通.GPS、GIS 等智能化公交营运管理技术广泛应用,部分城市开发 应用了公交智能调度和信息服务系统,提高了公共交通运行的可靠性和稳定性. 城市客运的智能化应用开始起步.1999 年,由科技部牵头,联合交通部、建 设部、公安部等十多个相关部委,组织成立了全国智能交通系统(ITS)协调小 组,为推动交通系统的智能化发展提供了组织机制保障;2000 年完成了《中国 ITS 体系框架研究和标准规范》的制定,确定了系统构成、功能模块以及模块之 间的通信协议和接口,建立了能够与国际接轨的 ITS 标准体系,为推进城市客运 的智能化运营与管理打下良好基础. 如北京市已经建立了比较完善的综合信息网络系统、交通指挥调度系统、交 通执法系统和办公自动化系统,其中交通执法系统甚至达到了国际领先水平.上 海市正在建设"智能交通信息平台" ,是一个囊括公交车、出租车、轨道交通、 长途客运、磁悬浮等交通出行方式的综合交通信息平台. 2.3.6 城市公交服务水平显著提升 随着城市交通硬件环境的改善,公交的服务能力不断提高,服务质量不断提 升.近年来,各地公交企业先后开展了多种形式的创优活动,以"星级服务"为 主的等级服务评定制度在公交企业推广实施, 制定了具体的考核标准和社会监督 制度,形成了有效的激励机制. 2006 年以来,全国智能公交系统建设与应用得到进一步发展. "无人售票制" 和公交 IC 卡迅速普及,2006 年全国已有 128 个城市开通了公交一卡通,长三角 地区部分城市还实现了公交 IC 卡的异地联网互通.GPS、GIS 等智能化公交营 运管理技术广泛应用,公交车速和安全性显著改善. 很多城市开通了社区巴士,在城 市支路上开通公交线路; 一些城市公 共交通开始向城郊延伸, 向周围农村 扩展, 用有序的城市公共交通取代农 村普遍存在的混乱个体交通, 扩大了 公交线网的覆盖面,方便了群众出 行.此外,公交无障碍设施建设逐步 上海市推出公交换乘优惠政策,即在一 个半小时以内,乘客再次刷"一卡通"乘坐 公交车辆,都可以享受0.50元的优惠.目前, 市区已开通优惠换乘线路73条,每天大约有 近 6万人次能够享受到这一优惠.自2007 年10月27日起, 开始实行新的换乘制度: 公 交换乘优惠幅度由原来的每次0.5元提高至1 元; 轨道交通与公交换乘, 优惠幅度为每次1 元. 第2章中国城市交通节能的政策现状 35 加快,大大方便了残疾人等弱势群体的乘车需求. 以北京为例,经过近年来的加速发展,2007 年,北京市地面公交日均客运量 达到 1148 万人次,较上年增长 17%;公交出行比例达到 34.5%,较上年提高了 4.5%.地面公交平均运营速度 15.2 公里/小时,比2003 年提高了 8.6%.目前, 北京"市政交通一卡通"实现了在公交、地铁、停车场、出租车、超市、IC 卡 电话等公用实施的统一结算和使用, 为市政部门和商业组织提供了方便快捷的支 付、结算服务,大大提高了管理水平和效率.从2006 年5月10 日全面开通到 2007 年12 月10 日,共计发卡 1463.45 万张,日均交易 1100 万笔,最高达 1216 万笔. 从以上几方面来看,全国各大城市都积极推行"公交优先"政策与措施,提 高公交使用率,缓解交通压力,节能降耗.据测算,如果城市公共交通客运周转 量提高 1 个百分点,私人交通下降 1 个百分点,将节约能源 8.8 万吨标煤,大约 相当于 8000 万升汽油[14] .优先发展公共交通,能够从总体上降低城市客运交通 系统的能源消耗,实现系统节能,有利于实现国家总体能源战略. 2.4 引导小汽车合理使用的政策现分析 随着我国经济的快速发展,城市居民收入水平不断提高,居民的消费结构和 消费观念都发生了重大变化,导致私人小汽车井喷式的发展,对城市交通和环境 造成巨大的压力. 小汽车拥有量的快速增长和过度使用是造成交通能耗迅速增长 和交通拥堵愈演愈烈的最主要原因.现阶段,引导小汽车的合理使用,建立"不 限制拥有,但限制使用"的基本政策导向,应是实现我国城市客运交通节能和促 进汽车工业快速发展的共同利益结合点. 经济合作与发展组织(OECD)年报告认为,城市交通能源消费量取决于三 个主要因素:交通工具的保有量、燃油经济性和出行周转量.由于汽车产业是现 阶段我国经济发展的支柱产业,推广实施限制小汽车拥有政策的时机尚未成熟. 因此,鼓励发展小排量汽车和新能源动力车,提高燃油经济性、合理引导小汽车 使用,降低小汽车的行驶里程成为当前我国小汽车节能的主要措施.2005 年, 温家宝总理在"加快建设节约型社会"的讲话中,明确指出了汽车消费追求豪华 型、大排量的问题,并要求取消一切不合理的限制低油耗、小排量、低排放汽车 使用和运营的规定,明确了政府对小汽车的发展态度.近年来,围绕引导小汽车 第2章中国城市交通节能的政策现状 36 的合理使用方面开展了如下主要工作: 2.4.1 交通需求管理措施 交通需求管理是通过对交通需求进行有效引导而使交通需求和交通供给达 到平衡,是各发达国家缓解交通拥堵、节约能源,提高交通能效的重要途径.近 年来,我国在此方面进行了有益的尝试,并积累了一定的经验.到目前为止,我 国开展的交通需求管理相关的工作总结如下: 2.4.1.1 小汽车的限行措施 现阶段, 我国城市机动车除保持着较高的增长速度外, 另外其使用率也很高. 据抽样统计,中国的每辆小汽车的使用频率比美国高 5 倍.据北京交通发展研究 中心主任郭继孚介绍,东京拥有 700 多万辆机动车,但小汽车使用率仅为 10%, 而北京的使用率则高达 30%.所以,就在路上行驶的车辆而言,北京的小汽车比 东京的还多,导致北京小汽车的行驶里程是东京小汽车的 1.5 倍之多[15] . 2008 年奥运会后, 为继续减少小汽车使用, 以减缓交通拥堵, 改善空气质量, 北京市开始推行"每周少开一天车"的交通管理措施,每天全市可以减少 80 万 辆左右机动车上路.此项开始试行的交通管理新举措将持续六个月,停驶方式为 每天停两个尾号车,政府机关车辆停止 30%.限行范围为五环路以内道路(含五 环路) ,限行时间为 6 时至 21 时.凡停驶的机动车减征一个月养路费和车船税. 统计表明,尽管 2009 年2月底比 2007 年11 月底北京市净增机动车 45.4 万辆. 但监测结果显示, "限行" 前后, 北京市交通拥堵指数从"中度"下降为"轻度", 工作日全天拥堵时间也由限行前的 7 小时 45 分钟减少为 2 小时 30 分钟. 根据民 意调查显示, 约85%的市民支持"每周少开一天车"措施, 其中有 80%以上的有车 人士和 93%以上的无车人士支持该措施继续实施[16] . "限行"措施的实施使得北 京市交通状况和空气质量明显改善.经测算, "限行"六个月期间,可节约 60 万吨燃油,可减少 180 万吨温室气体排放. 北京市"每周少开一天车"限行措施试行半年效果良好,北京市决定将该措 施进行微调后继续实施,规定从 2009 年4月11 日至 2010 年4月10 日,按车牌 尾号每周一日高峰时段停驶 (法定节假日和公休日除外) , 停驶时间由 6: 00--21: 00 调整为 7:00--20:00,停驶范围为五环路以内道路(不含五环路) .停驶的 车牌尾号由一个月轮换一次改为每 13 周轮换一次.首次高峰时段停驶的车牌尾 号星期一至星期五分别为 5 和0,1 和6,2 和7,3 和8,4 和9(含临时车牌) , 第2章中国城市交通节能的政策现状 37 尾号为英文字母的按 0 号管理. 新的措施主要变化是,限行时间早晨推迟一小时,晚上提前结束一小时,限 行范围缩小,尾号轮换期限延长.根据之前的实践经验,该措施的实施将进一步 减缓北京道路交通拥堵、能耗快速增长和市区空气质量下降的压力. 不可否认, 随着国家多项对汽车产业鼓励政策的实施, 小汽车价格不断下降; 另一方面,人们生活水平的提高,对小汽车的可支付能力逐渐增强.实施小汽车 的单双号限行措施将促使第二辆汽车开始快速进入家庭, 将会导致私人小汽车的 进一步高速增长.由此方面来看,实施小汽车的单双号限行政策又非长久之计. 2.4.1.2 停车需求管理 停车问题在我国大中城市中非常普遍,严重的停车问题已造成了动静态交通 的相互干扰, 降低了城市交通的运输效率, 阻碍了城市社会经济活动的正常进行, 大大影响了城市中心区的发展活力.究其原因,停车问题的出现可以说是城市交 通规划长期以来只注重动态交通的规划,而忽略了静态交通的规划的结果,与停 车供给相关,也与现行的停车需求管理政策如停车收费政策等密切相关. 上世纪八十年代,国外许多大城市就开始实施停车需求管理政策,包含停车 供给和停车收费两方面.停车政策开始进入控制停车需求阶段,主要措施有限制 大型停车设施建设、甚至冻结和禁止停车设施建设项目的实施来减少供给;改变 停车设施营业时间、变更停车费用和鼓励短时停车等方法控制长时间停车需求. 同时,限制停车供给,提高收费价格,也会让使用机动车的诱惑大打折扣,从而 促使转换交通方式.因此,停车需求管理策略是促进城市交通节能的重要手段. (1) 停车供给政策 停车供给策略是促进城市交通节能的重要手段.停车设施不足会影响城市经 济的快速发展和机动化水平,导致行驶里程增加,浪费大量的能源;但停车资源 过量也会造成资源浪费和新的交通拥堵.因此,制定一个科学的停车设施规划, 是解决好城市区域满足停车需求问题、解决好城市中心区外围的停车换乘设施、 解决好交通枢纽的停车换乘问题是提高交通运输效率、节约能源、建立良好交通 秩序的关键. 据国家统计局统计,至2007 年末,全国民用汽车保有量达到 5697 万辆,比 上年末增长 14.3%,其中私人汽车保有量 3534 万辆,增长 20.8%.民用轿车保 有量 1958 万辆,增长 26.7%,其中,私人轿车 1522 万辆,比上年增长 32.5%. 第2章中国城市交通节能的政策现状 38 按照目前的增长速度,到2010 年,我 国汽车保有量将达到 6800 万辆,其中 家庭轿车保有量将达到 3500 万辆,车 位缺口现象将会更加严重,难以满足 停车需求.据有关研究成果的宏观分 析结论,城市中每增加一辆注册车辆, 就应增加 1.2~1.5 个停车位,停车位 的合理状态为 1:1.5,即每辆车有 1 个泊位,外加 15%的周转量[17] .据中国重机 协会停车设备工作委员会理事长任伯淼介绍, 目前我国静态交通基础设施严重落 后于动态交通基础设施, 全国停车位缺口平均在 60%以上. 随着大城市机动化水 平的快速提高,可以预见城市交通面临的形势将更加严峻,特别是城市停车问题 有可能成为中国城市交通发展和小汽车消费的"瓶颈" . 自上世纪 90 年代以来,我国一些城市陆续开展了停车设施规划,并针对停 车问题开展了多项专项研究,取得了一些重要的成果.但从总体来看,大多城市 的停车设施规划系统性不够,对小汽车的增长速度估计不足、停车设施规划用地 难以保证以及缺乏统一的停车信息化规划建设等原因, 导致停车泊位建设严重滞 后、停车设施设计不尽合理、信息资源不能及时共享等问题,对城市交通和停车 事业的健康发展产生了重要影响. 2004 年,国家发展与改革委员会发布的《汽车产业发展政策》 (委8号令) 明确提出:大力发展城市停车事业,搞好停车场所及设施的规划和建设,制定停 车场所用地政策、 投资鼓励政策及相应标准, 实现城市停车事业市场化、 产业化. 各地交通部门制订的交通发展纲要中也提出了相关的发展要求. 《北京交通发展 纲要》中提出, "为不同区域制定不同的停车设施配件标准和停车服务价格,推 行分时段弹性停车费率制度" .这些国家和地方政策的出台对推动城市的停车事 业的发展具有重要的意义. 从实际来看,多数城市缺少对停车设施布局和需求管理的深入分析.现有的 停车设施规划以满足车辆的专用停车为主, 没有充分考虑车辆行驶中产生的停车 需求,导致停车问题日益严重.长远来看,停车问题势必会成为我国大多数城市 中城市交通发展面临的一个难题,迫切要求在城市总体规划的基础上,制定科学 2003年,北京机动车220万辆,现有停 车位60万个,其中公共泊车位18万个.据 统计,到2010年,北京机动车总量以500 万辆计,共需56万个公共停车位、375万个 基本停车泊位.因此,北京公共停车位缺 口为38万个,基本停车位缺口为297万个. 目前,北京市公共汽车的停车位缺口占三 分之一左右. 第2章中国城市交通节能的政策现状 39 的、长远的城市停车设施规划,并与其他交通设施规划与管理规划相协调. 国外众多城市的发展经验表明,一味的增加供给满足需求,最终仍会供不应 求,应该在停车需求管理的基础上,针对不同区域采取供应限制和供需平衡的策 略,才有可能解决停车问题.针对城市用地日趋紧张的形势,应继续加大对地下 空间的开发力度,鼓励发展立体停车楼(库) ,并建立完善的停车诱导系统,共 同促进城市交通系统中动态交通和静态交通的协调发展. (2) 停车管理政策 停车管理政策是调整交通流分布、促进交通出行者利用公共交通的重要手段 之一.停车收费政策是停车管理政策中最主要的手段,如果实施得当,可以有效 调节动态交通和静态交通的平衡. 当出行者明确知道其目的地的停车费用高出自 己的期待值时,会考虑采用其他有效且更经济的出行方式. 差别化停车收费政策是指停车收费要分时段、分区域和分标准.实施差别化 停车收费政策,提高城市中心区停车费的收费标准,减少中心城区的进出车辆, 会增加市民选择公共交通出行的比例,可以有效减缓交通拥堵.小汽车的出行减 少也可以大幅减少燃油消耗和尾气排放. 事实上,我国大多城市现行的停车收费标准较低,且不分区域和时间差异, 即使少数城市开始引入分区域、分时间的收费概念,但由于收费标准差别化的效 果不明显, 并未对缓解城市停车难的问题起到明显的作用. 以北京为例, 从1991 年开始,北京市制定了停车收费标准:停车 4 小时以内,收取 1 元的机动车保管 费. 现行机动车停放收费标准是 2002 年制定的, 2004 年进行了修订 (见表 2-1) , 将计时单位由 1 小时改为半小时[18] .价格管理采取政府定价、政府指导价和市 场调节价三种形式. 表2-1 北京现行机动车停放收费标准 白天(7:00-21:00) 类别 小型车 大型车 夜间 (21:00-7:00) 四环路内 1 元/半小时 2 元/半小时 四环路外 0.5 元/半小时 1 元/半小时 居住区内 1 元/2 小时 2 元/2 小时 露天 停车场 繁华商业区 2.5 元/半小时 5 元/半小时 小型车 1 元/2 小时 大型车 2 元/2 小时 第2章中国城市交通节能的政策现状 40 大型公建配建 5 元/小时 10 元/小时 地下停车 库、停车楼 独立经营 实行市场调节价 收费与白天相同 旅游景点 远郊区县 5 元/次10 元/次 收费与白天相同 2002 年北京实行的停车收费标准引入了分时分区的概念, 将市区划分为繁华 商业街区、四环路内和四环路外,并在白天和夜里实行了不同的收费标准.同时 开展了一些市场调节价的试点.但是由于停车收费价格总体偏低、区域差别化政 策效果不明显、时间差别化的政策体现不充分,以及停车场差别化政策不合理等 原因,随着北京市停车难等交通问题的日趋严重,该停车收费标准的经济杠杠调 节作用不明显的缺陷也逐渐暴露出来. 深圳于 2006 年9月开始实施的停车收费政策是真正意义上的差别化停车收 费. 首先按照土地开发强度、 公交服务水平等因素, 将中心城区划分为三类区域. 同时,还将停车场划分为住宅类、社会公共类、临时类 3 类,实行市场调节价、 政府指导价、政府定价三种价格管理形式.停车收费综合提价幅度约为 35%,受 影响停车场不足 30%.总体来看,新政策的实施对停车引导起到了明显的效果: 逛街族减少了开车出行;交通流转速度加快;之前车满为患的商业停车场出现不 少空位,而小区停车场利用率大幅度提高[19] . 深圳的经验表明,通过经济杠杆确实可以起到调节部分机动车使用、控制城 市交通需求量、提高停车场利用效率的作用.之所以在其他城市中停车收费价格 杠杠的调节作用发挥不明显,只能说明调整的力度还不够,而不应该否认差别化 停车收费价格杠杠的重要作用.同时也应看到,在该政策实施的同时,还需要相 关的配套政策同步实施才能起到更好的效果,例如,抬高马路停车价格、加强停 车场停车诱导、对占路停车设时间限制,超过时间处以重罚等,以保证不扰乱路 边停车场以及小区停车场正常的交通运行秩序. 2.4.2 提高汽车的使用效率 欧洲发达国家的经验表明,减少空驶,提高实载率,是降低人均交通能耗的 有效措施.近年来,我国在此方面开展的工作总结如下: 2.4.2.1 公务车使用政策 公务车是指党政机关、社会团体和企事业单位组织用于工作、业务、接待等 公务活动的各类汽车. 我国现行的公务车用车制度, 是在计划经济体制下形成的, 随着社会主义市场经济的建立及各项改革的逐步深入, 其浪费严重的现象已十分 第2章中国城市交通节能的政策现状 41 明显.尤其是在当今石油资源日益紧缺,国际油价动荡不安的前提下,由于公务 车存在的种种弊端造成的油耗增加,与党和国家倡导的全面落实科学发展观,建 设资源节约型和环境友好型社会的精神不符, 更不利于城市交通节能减排工作的 落实. 改革开放以来,我国的公务车得到了迅速发展,现阶段的总体特点是:保有 量大,增速快、排量大,能耗高、购买和使用成本高、公车私用现象严重,周转 量过大,如下: ? 保有量大、增速快 我国公务车的保有量大、增速快.据档案资料,1981 年12 月,我国的公务 车3.83 万辆,到2007 年11 月30 日,全国公务车共 522.2 万辆,比1981 年增长 了136.34 倍,比1987 年增长了 22.03 倍,比1997 年增长了 4.35 倍,近十年来, 我国的新增公务车保持着 20%的高速度增长(图2-3)[20] . 1981 年, 北京公务车仅有 2425 辆, 2008 年, 公务车达到了 62 万辆, 比1981 年增长了 255.67 倍[17]. 由于公务车保有量没有公开的统计数据,以上数据并非十分准确,但也很能 说明问题,我国公务车保有量之大,增速之快,令人惊叹. 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 1981.12 1987.12 1997.07 2002.12 2007.11 公务车保有量 (辆) 图2-3 我国公务车保有量 ? 排量大、能耗高 早在 1994 年我国就确立了各级别领导干部用车的官方标准.中央办公厅、 国务院办公厅《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》中首次说明:省、部 级干部配备专车,排气量 3.0 升以下,副部、副省级排气量 2.5 升以下.1999 年 这一原则以价格标准得以完善.相关文件规定:省、部级干部配车,排气量在 第2章中国城市交通节能的政策现状 42 3.0 升以下、价格 45 万元以内;副部、副省级干部,排气量 3.0 升以下、35 万元 以内;其他公务用车一般配备排气量 2.0 升以下、价格 25 万元以内的轿车.这 一标准沿用至今整整十年, 并成为政府采购公务车的惟一参照准则. 据抽样调查, 每行驶一百公里, 2.0 升比 2.5 升少用油 1.5~4 升, 2.5 升比 3.0 升少用油 1.8~4.2 升,2.0 升比 3.0 升少用油 3.6~7.8 升[21] .由此可见,排量大是公务车能耗高的 直接原因之一. ? 公车私用现象严重,周转量过大 公务车因公出行的频率本身就高,再加上公车私用现象极为普遍,导致平均 出行距离大大增加,相应的能源消费也大大增加.严格来讲,按规定要求,公务 车不得用于办私事,但实际上由于公私界限难以区分,执法者又是既得利益者, 加上监督机制的缺失,造成公务车私用现象严重.有业内人士分析指出:在公务 车使用中,办公事占 1/3,领导干部及其亲属私用占 1/3,司机私用占 1/3,粗略 来讲, 由于公车私用, 公务车的周转量三分之二以上是不合理的, 属于浪费现象, 这种畸形的出行必然导致公务车的能耗居高不下.司空见惯的公车私用现象,公 共财政为个人消费买单,极大地损害了机关干部形象,造成了极坏的社会影响. ? 购买和使用成本高 我国公务车的购买成本和使用成本都很高,给政府的财政带来了巨大的负 担.据报道,目前汽车采购规模占到全部政府采购的近 1/4,2008 年政府采购公 务车的金额达到 800 亿.从1986 年到 2005 年,中国的行政开支增长了 23 倍, 其中车辆维修保养占了很大一部分.而其他国家行政管理经费占财政收入的比 重:日本是 2.38%、韩国为 5.06%、美国为 9.9%、印度为 6.3%[22] . 同时,据有关部门统计,现在每年公务车的支出高达 3000 亿以上,远远超 过每年财政支出重点教育费和卫生费的总和,足可以再建 3 个三峡工程,而且这 种趋势还有上升的势头. 更引人关注的是,由于公务车的特殊性,使其还有其他任何车辆都不具备的 特点:对一切经济手段不起作用.如2009 年起,我国开征燃油税,对私家车来 说是一个体现公平"多用多付、少用少付"和节约能源的重要经济杠杠,尽管公 务车使用成本也会相应增加, 但开征燃油税对公务车收取的款项相当于政府财政 的转移,受燃油税实施的影响十分有限. 第2章中国城市交通节能的政策现状 43 显而易见,公务车具备了所有导致小汽车能耗高的三大因素:保有量大、能 耗高和周转量大.如此庞大的公务车数量,对能源的消费量是不言而喻的.再加 上公务车的特殊性,导致其难于管理,存在严重的能源浪费现象也不足为奇.所以,公务车在城市交通中节能潜力较大. 从系统工程角度分析,我国公务车节能是一个系统工程.节能过程不仅仅是 一个解决公务车的保有量、 排量和周转量大的问题. 而是一个由政策法规子系统、 燃油效率子系统、 出行量子系统和公务车保有量子系统构成的复杂系统 (图2-4) [23] ,这也说明制订相应的政策法规,通过行政管理的手段对实现公务车节能的 重要性. 图2-4 公务车节能系统的因素及其关系模型 政府也很早就意识到现行公务用车制度存在着诸多弊端,与国家提倡建设节 约型社会的发展战略不符,迫切需要对现行公务用车制度进行改革.1998 年9月,国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》 ,正式拉开了公 务用车制度改革的序幕.但是从过去十多年来看,改革始终难以落到实处,公务 车数量不但没有减少, 反而越改越多, 越禁越豪华. 公车私用现象依旧十分普遍, 相关制度难以发挥实质性的作用. 随着公务车数量的不断增长公务车的能源消费 也保持着持续不断的快速增长.因此,公务车的节能势在必行.从各地方先行改 革的情况分析, 改革的思路和举措大体分为公务用车分配货币化和公务用车管理 规范化两种模式. ? 公务用车分配货币化 公务车 保有量 公务车 节能 燃油 效率 公务车 出行量 政策法规 第2章中国城市交通节能的政策现状 44 取消或保留少量公务用车,公务人员(有些地方主要领导除外)彻底取消公 务用车待遇,按级别、岗位发放交通补贴.在已进行车改的机关单位,大多数采 取了此类方法.对原来的公车进行拍卖,或者组建车队进行市场化运营.以广州 为例,广州市天河区制定的公务交通费补贴标准为:正处级每人每月 2800 元, 副处级 2000 元,正科级 650 元,副科级 550 元,副科级以下人员 400 元.车改 后,出差人员每天另外补助交通费用为:300~350 元.交通补贴的发放除了这 种按月发放(以现金的形式随工资发放) ,还有一次性发放、包干使用等多种形 式. ? 公务用车管理规范化 规范的手段就是公务车贴上统一标识.为有效治理公车私用等顽症,部分地 区纷纷推行公务车标识制度,将明显的统一标识贴在车身上,便于社会监督.近 几年, 我国已有部分地区采用了公车贴标识的做法, 取得了有益成果, 比如 2005 年湖南常德市 5000 辆公车全部贴标识;2008 年6月成都将 1.5 万辆公务车辆全 部贴上统一的"太阳鸟"标识上路;2009 年6月,湖北荆门市开始推行公务车 标识制度. 上述两种方案中, 公务用 车分配货币化实际上是以货 币赎买现行公务用车的制 度,一般在运行初期能取得 较好的效果,有效减少了公 车使用.但此方案实际上仍 摆脱不了"制度归制度,执 行归执行"的弊病,实施效 果逐渐消失,于是就出现了 部分省市叫停了公务用车分 配货币化制度.尽管制度叫停了,但公务员增加的"车补津贴"却无法取消了, 车补实际上变成了公务员的变相加薪.车补有增、公车无减,政府财政反而大大 增加了一笔固定的费用开支.公务用车管理规范化方案中,公务车加贴标识操作 性强、社会影响大,而且不需成本或成本极低,如果执行得利,的确是一种有效 2009 年5月,杭州市政府推行"公车改革"新政 策,市局(副厅)级以下公务员一律取消专车,首批 21 个市级机关的 227 辆公务车被封存,并由财政按照行 政级别划分 9 档"车贴" ,数额每月 300 元-2600 元. 到2011 年,杭州市级机关(除公检法等部门外)都将不 留公车.车贴设置标准已将公务员平时的通勤费和公 务外出的交通费综合考虑在内, 按月全部打入 IC 卡账 户,确保专款专用.同时,杭州市机关公务用车服务 中心正式启用,负责车改单位重要公务接待、大型执 法公务活动、应急突发事件处置等公务用车,目前主 要为车改单位提供预约叫车服务,并按市场价收取车 费. 杭州市机关公务用车服务中心主任赖立新表示, 车改能够节省降级 50%的专项财政资金. 第2章中国城市交通节能的政策现状 45 治理公车私用、节约能源的好办法.但是,从实际操作过程来看,粘贴标识还远 远不够,还应该建立一套完整的监督管理透明机制,必须让民众和立法机构有知 情权、参与权和监督权,这样才有可能取得良好的效果. 另外,为响应 2008 年8月国务院发布的《关于深入开展全民节能行动的通 知》 ,提倡公务车按车牌尾数每周停开一天.山东、广东各地纷纷印发或制定具 体实施意见,并开始实施公务车现行制度.以广东省为例,广东大力开展公务用 车节能.除特殊公务车外,各级行政机关、社会团体、事业单位的公务车按牌号 尾数每周少开一天.同时,要求各单位建立公务车辆单车管理台账,实行单车用 油定额制度.现在,每天仅在广州路面上行驶的公务车就不下 10 万辆.按此规 定,今后周一至周五每天路面将减少两万辆车,既可以减缓城市交通拥堵,又可 以节约大量的能源. 公务车限行措施的执行,在节能降排方面起到了一个非常好的带头作用,同 时大大减缓了城市交通拥堵. 如果全国各地的政府部门都效仿, 停驶 20%的公务 车, 节能减排效果将更加可观. 但是从长远来看, 如果不大幅度减少公务车数量, 仅仅通过公务车限行来实现节能减排仍旧是治标不治本的无奈之举. 2.4.2.2 汽车合乘政策 在改变和减少汽车使用带来的不良后果中的诸多方法中, 汽车合乘是最具有 广阔前景的方法之一. 据调查,我国城市出行中小汽车的负荷率范围在 1~2 之间,如北京一些大 城市,小汽车的负荷率仅为 1.28,实载率很低[6] ,无疑是对紧缺的交通能源极大 的奢侈浪费.表2-2 中显示了不同交通方式的实载率与能耗的关系,从中可以看 出,随着交通工具实载率的上升,每人公里的能耗也是迅速下降. 表2-2 不同交通方式的实载率与能耗的关系(兆焦/人公里) 实载率 交通方式 25% 50% 75% 100% 小于 1.4 升2.61 1.31 0.87 0.62 汽油 大于 2 升4.65 2.33 1.55 1.16 小于 1.4 升2.26 1.13 0.75 0.57 小汽车柴油 大于 2 升3.65 1.83 1.22 0.91 第2章中国城市交通节能的政策现状 46 市内 1.14 0.59 0.38 0.29 轨道交通 郊区 1.05 0.57 0.35 0.26 公共汽车 0.7 0.35 0.23 0.17 小公共汽车 1.42 0.71 0.47 0.35 自行车 0.06 步行 0.16 (数据来源:现代城市道路交通规划,上海交通大学出版社,2007) 汽车合乘(又名"拼车" )是一种在考虑出行距离和出行目的的基础上合理 组织出行,同时又兼备公共交通与小汽车优点的一种出行方式.合理发展汽车合 乘,对缓解城市交通、实现交通资源优化、构建和谐社会起到的积极作用,而且 特别是对节约能源、减少空气污染有直接推动作用. 在我国,汽车合乘是基于民间自发的顺风车现象为前提的一种出行方式.顺 风车不仅受到许多上班族的青睐,而且越来越多的得到关注,而私家车的快速发 展又为顺风车的盛行提供了物质保障.汽车合乘一般通过网站论坛、小区搭车和 单位搭车等方式组织实施. 然而,汽车合乘在我国处于"合理不合法"的尴尬境地,由于缺少法律保障 和相关制度的不完善,存在诸多不规范之处.政府之所以不愿对拼车的合法性问 题予以定论,主要有两个担心:一是担心"安全隐患" ;二是担心"出现私车非 法运营" .在网上发布合乘信息的车主及乘客,彼此无法核实真实的身份信息, 导致潜在风险;保险法对拼车产生的事故如何赔偿尚未明确,在一些地方拼车发 生事故后,出现被保险公司拒赔的现象屡见不鲜等.如果一辆车,没有任何营运 标志,但频繁带不同乘客出行,并收取费用,就违反了《中华人民共和国道路运 输条例》 ,并定义为私车非法运营问题. 为缓解城市交通拥堵,提高小汽车的实载率,节约能源,部分城市试点倡导 规范拼车出行.以杭州为例,2009 年,为倡导市民出行拼车,杭州政府酝酿推 行拼车合法化,并在施家花园社区和东部软件园两家社区单位进行首批试点.对 于汽车合乘,杭州对拼车行为提出了遵循自愿平等,有车一族,非盈利性三大原 则,必须遵行非盈利性原则. 实施效果表明,由于此次杭州推行的拼车之举在法律上并没有突破,也没有 第2章中国城市交通节能的政策现状 47 制订相应的扶持政策,导致拼车出行实施数月以来遭到了冷遇.两个试点社区真 正实现拼车的不超过 5 对,原因是: "无偿"原则阻碍了这一新政大范围推广, 在实际拼车行为中难免存在经济交易行为. 另一方面, 在拼车对象中, 仅限于 "有 车族" ,无车主只能旁观而不能参与,大大限制了拼车的规模. 不可否认,杭州的拼车试点,政府第一次从幕后走向了台前,拼车的实施对 杭州推进节能环保的生活方式起到了积极的带动作用, 对推进我国汽车合乘的合 法化迈出了重要的一步. 2.4.2.3 出租车运营管理政策 出租车是城市公共交通的重要补充.相对于其它运输方式而言,出租车不定 时、门到门、一站式服务的特点,具有难以替代的便捷性.据调查,82%的乘客 认同出租车在城市公共交通系统中发挥重要作用. 改革开放以来,出租汽车取得快速发展,全国所有城市、县以及经济发达地 区的乡镇,都有出租汽车运营,全国出租汽车总数已达 110 多万辆,从业人员达 200 多万人, 年客运量达 120 亿人次, 已成为城市交通系统中的重要组成部分[24] . 城市出租车行业发展到今天,在给人们带来极大便利的同时,也带了一系列 的社会问题,如空驶率低,占用较多的道路资源,加剧了城市交通拥堵,同时浪 费了大量的能源,污染了城市环境.以北京为例,据北京市公安交通管理局原副 局长段里仁还指出,北京出租车的空驶率,白天是 40%,夜晚能够达到 60%, 而六七万辆的出租车占到了路面交通量的 40%, 是北京城市交通拥堵的主要贡献 者之一.另外,由于受利益驱动,近年来,出租车盲目发展,一些城市大肆拍卖 出让出租车经营权, 导致出租车运量严重供过于求, 严重影响了出租车行业稳定. 中国是世界上出租车空驶率最高的国家之一, 与现行的出租车管理规则有直 接的关系.据了解,我国城市的出租车多是"巡游"式运营,近些年才有少数大 中城市,如上海、北京和广州等,开始尝试实施"电召"制度,对减少出租车的 空驶发挥了重要的作用. "电召"式出租车作为"巡游"式经营的重要辅助手段, 是当今一种时尚环保的重要出行方式,对提高出租车的实载率,有效提高出租车 的效能,以及实现城市节能减排、保护环境的目标具有重要的意义. 以上海为例,经过近五年来的努力,上海的四万多辆出租车都安装了 GPS 电话调度终端,并成为国内首个能成功电召出租车的城市.目前,上海市出租车 的电话调度量已经达到每天 2 万余差,是北京的七倍左右.上海能成功实施电召 第2章中国城市交通节能的政策现状 48 的主要原因有:一、市民电话免费预约,与马路旁扬手一样不用花钱,而且也避 免了"扬招式"存在安全隐患;二、不同的出租车公司实施分区域运营,叫车的 效率很高,一般来讲,出租车 5 分钟就能到位,而北京出租车在四环内路况正常 的情况下调度时间承诺是在 15 分钟.另外,与北京相比,由于上海本身的出租 车数量相对较少,所以马路上跑的车辆也相对较少,这也是上海能成功实施出租 车电召的重要原因之一. 另外,由于缺少一定规模的出 租车固定调度站,也是导致出租车 空驶率较高的重要原因.据北京市 交通委出租车管理处介绍,如果北 京城区空跑的出租车如果能够停在 固定地点,就可以减少两万多辆车 的交通流量.由此可见,建立出租 车固定调度站,一方面,可以减少 空驶、节约能源、缓解拥堵和保护环境;另一方面,方便乘客和出租车司机,还 有利于出租车提高服务质量, 有利于交通管理者加强管理, 建立良好的交通秩序. 通过改进出租车营运模式, 可以有效降低空驶比率, 减少运营能耗. 据测算, 假定出租车的能耗技术特征不变,如果空驶率下降 1%,可实现出租车能耗下降 2%[25] . 2.4.3 经济措施 除了行政法规和技术进步, 政府还可以使用经济措施合理调控小汽车的使用 频率,引导小汽车的理性消费.近年来,我国在此方面开展的工作总结如下: 2.4.3.1 牌照限额拍卖制度 小汽车牌照限额拍卖制度目的是限制拥有, 主要措施是通过高税收的手段抑 制人的购车欲望,是一种有效控制小汽车保有量和交通流的重要方式.但鉴于我 国的经济发展阶段及国家汽车产业政策,近期不会大范围推广使用. 上海是国内唯一实行小汽车牌照限额拍卖的城市, 此制度的实施对上海机动 车保有量的增长起到了很好的抑制作用.2007 年,上海平均每天新增机动车 380 辆,约是北京每天新增 1050 辆的三分之一.上海的这一举措来源于新加坡,是 新加坡今天保持道路畅通的最重要的举措之一. 以北京为例,目前城区约有 380 余处出租 车停靠站,这些停靠站大多数仅供上下乘客, 不允许停车待客, 要求出租车司机 "即停即下, 即上即走" .但在医院、影剧院、商场等公共 场所,出租车需求量大,乘客分散打车,容易 引起交通拥堵.如果设立固定调度站,少则三 五辆,多则十几辆,车等乘客,上车就走,秩 序反而有所保障.还可以在一些道路上错开高 峰时间,设立分时段的调度站,既方便司机和 乘客,也不影响交通. 第2章中国城市交通节能的政策现状 49 1994 年,上海开始实施牌照限额拍卖制度,以有底价、不公开拍卖的方式, 对私车牌照进行市场化分配.政府每月发放一定数量的车牌额度,车主根据自己 的预期报价竞拍.上海这一做法是借鉴新加坡的模式,此项政策的逻辑在于通过 小汽车牌照的竞价拍卖,降低小汽车购买的人数,减缓小汽车保有量增长速度, 为其他车辆提供更多的道路空间, 减缓交通拥堵, 节约能源, 交通状况得到改善. 2008 年初,上海市政府增强了私车牌照拍卖制度的透明度,并加大了车牌 投入总量,上海私车牌照价格有一个较大的降幅,同时上海政府考虑将牌照拍卖 制度同未来的城市拥堵费"对接" . 2007 年7月发布的《上海市城市交通"十一五"发张规划》中提出,将"通 过实施全面的交通需求管理,综合利用价格、信息技术等各种手段,控制个体机 动车出行的快速增长和弹性出行需求,并引导需求的合理分布,以适应车辆的管 理政策从'限制拥有'向'限制使用'的转变" . 上海市政府新闻发言人去年发布了 2007 年上海新增机动车额度拍卖所得资 金的收支使用情况, 当年上海新增机动车额度拍卖收入为35亿1600万元人民币, 全年支出 33 亿元,主要用于道路建设和改造工程及轨道交通建设. 在2008 年1月的新闻发布会上,上海市交通局副局长五一就表示, "私车额 度拍卖制度实施 13 年来,上海市减少了约 150 万辆机动车. "即使都以家庭轿车 来算,燃油经济性 8 升/百公里,每年行驶 9500 公里,每年就可节约燃油 11.4 亿升.十多年来,上海市实施的牌照拍卖制度对上海市私人小汽车的控制和节能 减排的效果十分显著. 2.4.3.2 鼓励小排量汽车使用 目前,我国小汽车的平均排量在 1.8 升左右,而日本小汽车平均排量的范围 在0.8~1 升左右[26] .中国小汽车的燃油经济性大约是日本小汽车的二分之一. 据小样本抽样调查,1.8 升排量小汽车的每百公里油耗在 10 升左右,1.0 升排量 小汽车的每百公里油耗在 5 升左右,行驶一百公里每辆车就可以节油 5 升.虽然 小排量车依然依靠化石燃料,因其具有明显的节能优势,仍是我国电动汽车商业 化之前的过渡选择.因此,为了节约能源,我国急需大力发展小排量汽车,尤其 是高品质的小排量汽车. 我国小排量汽车自 20 世纪 80 年代中期开始发展, 但其鼓励政策的演变经历 了一个曲折的过程,大致可分为以下三个阶段:限制小排量汽车使用->取消小排 第2章中国城市交通节能的政策现状 50 量汽车的限制使用->大力鼓励小排量汽车使用. 第一阶段(1996 年以前) :限制小排量汽车使用 此前,小排量汽车一直被误认为舒适性差、安全性差等低端车的代名词,所 以在许多大中型城市都受到限制.据统计,2005 年全国有 60 多个城市限制小排 量车通行,其中,几乎包括了所有最主要的汽车消费市场,部分主要城市的限制 措施见表 2-3. 表2-3 我国部分城市小排量汽车的限制措施 城市 小排量汽车的限制措施 北京市 从1999 年4月15 日开始,排量在 1.0 升以下含 1.0 升的车辆禁止上长安街. 上海市 从2001 年9月22 日起,禁止 1.2 升以下排量的机动车进入高架路. 广州市 2001 年8月13 日以后,停止给排量 1.0 升以下的车辆上牌,已上牌的小排量 车必须在划定的路段内行驶. 2002 年4月26 日, 广州市全天禁止外籍号牌微 型汽车在市内行驶; 禁止广州籍号牌排量 1.0 升以下含 1.0 升的车辆在内环路、 武汉市 2002 年2月1日起,长江大桥和江汉一桥全天禁止排量在 1.3 升以下含 1.3 升的小型普通客车通行. 第二阶段(1996-2008 年) :取消小排量汽车的限制使用 1996 年,国务院办公厅发出通知,限令各地取消微型车的种种限制;2001 年7月,国家经贸委《汽车工业"十五"规划》提出,把经济型轿车确定为轿车 发展重点.2003 年12 月,商务部、公安部、国家发改委等 9 部委联合下发《关 于开展汽车市场专项整治工作的通知》 ,规定不得按照发动机排量或汽车规格限 购限行;2004 年6月,国家发改委发布的《汽车产业发展政策》规定,引导汽 车消费者购买和使用低能耗、 小排量、 新能源、 新动力汽车, 加强环境保护. 2004 年10 月28 日公布的强制国标 《乘用车燃料消耗量限值》 中, 小排量车备受青睐. 2004 年11 月25 日,国家发展和改革委员会首次发布《节能中长期专项规划》 提出,取消一切不合理的限制低油耗、小排量、低排放汽车使用和运营的规定, 择机实施燃油税改革方案. 2006 年初,国家发改委等六部门就联合发布《关于鼓励发展节能环保型小 排量汽车的意见》要求按照国家《产业结构调整指导目录》 ,积极鼓励低油耗、 低排放、小排量、小型化、高动力性汽车的生产和投资.政策要求各地对现行规 第2章中国城市交通节能的政策现状 51 定进行全面清理,并在 2006 年3月前,取消一切针对节能环保型小排量汽车的 不合理限制.加大节能环保型小排量汽车及其先进发动机(汽油机升功率大于 50KW,柴油机升功率大于 40KW)技术研究开发和产业化的支持力度.鼓励开 发、生产柴油轿车和微型车,以及使用醇醚燃料、天然气、混合燃料、氢燃料等 新型燃料的汽车,对节能环保型小排量汽车停车收费给予适当优惠. 意见出台后,有关部门按照意见要求对现有规定进行一次全面清理,取消一 切针对节能环保型小排量汽车在行驶线路和出租汽车运营等方面的限制; 加强汽 车的定期检验,确保节能环保型小排量汽车的安全使用;更新出租汽车车辆时, 要在满足乘用功能的基础上,积极鼓励选用节能环保型小排量汽车.我国曾于 2006 年4月对消费税政策进行了一次较大范围的调整,调整范围包括汽车在内 的一系列商品的消费税税目和税率.按照排气量越大负税越高的原则,对乘用车 按排气量大小划分 6 档,分别适用 3%~20%的税率.此外车辆购置税从 1985 年 开征以来,全国统一为 10%的税率.2006 年6月6日,国家税务总局下发《国 家税务总局关于机动车辆生产企业和经销企业增值税纳税评估有关问题的通 知》 ,就机动车辆生产和经销企业增值税纳税评估有关问题进行补充和完善,进 一步提高机动车辆税收管理水平,辅助节能工作顺利开展. 上述规定与税收政策, 在一定程度上体现了国家鼓励小排量汽车和抑制高油 耗、高排放汽车的宏观调控导向,但这几项政策的实际运行效果不是很明显.首先,小排量汽车市场份额下滑,2004 年小排量汽车占乘用车总销售量的比重为 18.6%,2005 年为 12.63%,2006 年为 8.57%,2007 年已不足 6%;其次现行消费 税政策对中大排量乘用车的调控效果也不明显.其次,国产轿车平均发动机排量 已从 2006 年上半年的 1.53 升提高到 2007 年上半年的 1.68 升,仅1年时间新车 发动机排量就提高了 0.15 升,增长 9.5%,每辆新车的平均油耗也增长了 5%左右.小排量乘用车在我国发展遇到政策瓶颈. 第三阶段(2008 年以后) :大力鼓励小排量汽车使用 为扩大内需,并促进小汽车合理消费,大力鼓励小排量汽车的生产和消费, 国家先后实施了汽车消费税调整政策,降低了小排量汽车的消费税;制定了《汽 车产业调整振兴规划》 ,降低了小排量汽车的车购税;于2009 年正式实施成品油 税费改革方案等,这些政策都非常有利于降低汽柴油消耗、减少空气污染,促进 第2章中国城市交通节能的政策现状 52 国家节能减排目标的实现. ? 消费税调整 2008 年8月,财政部、国家税务总局发出通知,决定从 2008 年9月1日起 调整汽车消费税政策.一方面,提高大排量乘用车的消费税税率,排气量在 3.0 升以上至 4.0 升(含4.0 升)的乘用车,税率由 15%上调至 25%,排气量在 4.0 升以上的乘用车,税率由 20%上调至 40%.另一方面,降低小排量乘用车的消 费税税率,排气量在 1.0 升(含1.0 升)以下的乘用车,税率由 3%下调至 1%. ? 出台《汽车产业调整振兴规划》 国务院 2009 年1月14 日通过的《汽车产业调整振兴规划》规定,从2009 年1月20 日至 12 月31 日,对1.6 升及以下排量乘用车减征收车辆购置税,税 率由 10%下调至 5%.以购买一辆标价 10 万元且排量在 1.6 升以下的汽车为例, 消费者在购车环节原先应缴纳 8547 元购置税, 而按照降低后的税率, 只需要 4274 元,比原来节省 4274 元[27] . ? 成品油税费改革实施 2008 年12 月,国务院印发通知,决定从 2009 年1月1日起实施成品油税 费改革.成品油税费改革之后,汽油消费税单位税额每升提高 0.8 元,柴油消费 税单位税额每升提高 0.7 元,其他成品油单位税额相应提高. 成品油税改革方案的出台彻底改变了小排量汽车受限制的局面, 并且有效抑 制了一味贪"大"虚华之风,未来"抑大放小"将成为小汽车的发展方向.开征 燃油税使得由"有车付费"变为"开车付费" ,从节约能源的角度看,更公平合 理.对于普通民众,随着成品油税费改革体现了多用多交、少用少交的原则,将 会使绝大多数老百姓本着节约的心态使用家庭轿车, 将会有效减少家庭轿车的行 驶里程,并促使交通出行者出行时选择公共交通. 消费税的调整,汽车产业调整振兴规划中对车购税的调整,降低了小汽车的 购买成本.成品油税费改革降低了养车成本,都从消费端直接鼓励小排量汽车的 消费,将促进小汽车的发展.以税代费的改革将直接影响小汽车的消费结构,附 加费取消相当于进一步降低成本, 交强险等增加的养车成本导致的小排量车萎缩 局面有所改变,对未来小汽车的发展走向将产生深远影响. 对汽车消费税的调整,已初见成效.据有关部门统计,2008 年中 1.6 升及以 第2章中国城市交通节能的政策现状 53 下排量乘用车车型占全年销售车型的 61.5%,其销售增幅高达 18%,远远高于整 体车市的增幅[28] .成品油税费改革新政实施不久,实施效果尚待评估.但燃油 税的实施,体现了多用多交、少用少交的原则,促进社会公平,增强了小排量汽 车的竞争力,有利于国内汽车市场消费结构的转变,促使汽车企业改进小汽车生 产技术,提升产品核心竞争力,带动汽车行业产业链的健康发展. 通过各项政策的综合实施,2009 年前半年,全国小汽车的销售氛围一片大 好,尤其是 1.6 升以下的小排量的车型贡献最大.以沈阳为例,据粗略统计,沈 阳市场比较有影响力的大型汽车销售集团有辽宁路安伟业集团、 沈阳大众企业集 团和辽宁惠华集团,三集团中 1-6 月销售新车超过 2 万辆.其中,旗下拥有 5 大 畅销品牌的沈阳大众企业集团销量比去年同期增长 62%.其中,奇瑞汽车、北京 现代等品牌 1.6L 以下小排量的畅销车型销售比例逐渐增加,在销售份额中贡献 最大. 综合上述,小排量汽车是国际汽车行业发展的大趋势,是城市交通实现节能 减排目标的必由之路.据预测,到2012 年,小排量乘用车将占乘用车市场的占 有率达 20%, 其中国家鼓励的小排量乘用车销量为 200 万辆, 累计替代高排量车 型140 万辆,节油效果为 25%,实现 2012 年当年节油约 80 万吨. 2.5 鼓励低能耗、高能效交通工具的使用政策分析 鼓励低能耗、 高能效交通工具的使用也是国际上流行的应对日益严峻的能源 形势和环保压力的重要方式之一.一方面,鼓励传统的交通工具使用,走发展非 机动交通路线,如开展廉价的公共自行车租赁行动、开辟自行车专用道,甚至还 计划建造自行车高速公路、积极引导市民采用"自行车+公交系统"的出行方式 等. 另一方面, 又大力发展新型的低能耗、 高能效交通工具, 如发展新能源汽车, 许多国家还把发展新能源汽车作为提高产业竞争能力、 保持经济社会可持续发展 的重大战略举措,是依靠技术进步实现节能减排的重要方面. 2.5.1 非机动交通发展现状 在全国所有的城市中,自行车、步行都是城市交通中最重要的组成部分,始 终承担着较大的出行比例.据有关资料统计,200 万以上人口的城市,自行车的 出行量占城市总出行量的 36%;100 万-200 万人口的城市,自行车出行比例平均 为40%左右;在不足 100 万人的城市中,自行车出行量的比重在 50%左右,步第2章中国城市交通节能的政策现状 54 行交通方式的出行比重平均在三分之一左右,大大超过了公交的客运量[29] . 从用途来看,非机动交通方式不但可以满足出行者短距离出行的目的,同时 也可以作为公共交通的集散工具. 2.5.1.1 自行车交通 与其它交通方式相比,自行车交通具有如下明显的特点和优势:① 节约能 源、无大气和噪声污染,可为居民和旅游者提供便捷的绿色出行方式,骑车还有 助于强身健体;② 与公共汽车相比,自行车具有体积小、操作灵活方便、可达 性强和投资少的特点,可作为城市大容量公共交通接驳的辅助性工具,促进各种 交通资源的合理利用, 满足居民多层次的短距离出行以及不同出行目的的交通需 求,便捷高效地集散客流,提高城市交通的整体运行效率.从出行范围来看,自 行车交通的出行一般以 30 分钟为限,出行距离在 6 公里左右. 国外经验表明,为节约能源、保护环境,实现城市交通的可持续发展,从现 在起,政府应当重新认识自行车、步行等非机动交通方式的重要作用,并积极制 定相应的鼓励和保障政策. 目前,我国自行车保有量约为 6 亿辆,每千人 460 辆左右,全国城镇平均每 户约有 1.5 辆自行车, 目前中国的自行车生产、 消费和出口仍居世界第一. 但是, 从政策方面来看,对非机动交通的重视程度明显不够,道路系统功能不明确,自 行车的出行在很多城市都极为不便, 更甚至有人认为自行车的大量使用是交通结 构不合理、交通效率低下的罪魁祸首;道路建设以车为本,行人和自行车处于从 属地位.具体表现为,机动车道一再拓宽,而为步行、自行车提供空间的支路网 建设严重滞后;人行道被路边停车、马路摊贩蚕食的现象屡见不鲜;作为交通弱 势群体,行人和骑行者的安全得不到保障;自行车偷盗现象得不到制止,影响了 人们骑车出行的积极性.以北京为例,1986 年北京市居民出行中自行车的比例 高达 62.7%,到2000 年锐减为 38.5%,2005 年30.3%,2007 年跌至 23%,自行 车的出行比例迅速萎缩. 随着城市交通拥堵、能耗、环境污染等问题日益突出,自行车租赁逐渐进入 地方政府的视野.我国也有杭州、北京、广州等少数城市政府已采取了一些相应 的财政投入、政策支持等措施,通过建立自行车免费租赁异地存取的出行系统, 在为自行车交通出行提供便利的同时, 为自行车交通方式的发展开辟了一条新渠 道. 据测算, 如果投放 1 万辆免费租赁自行车, 按照每天使用 6 人次的保守估计, 第2章中国城市交通节能的政策现状 55 将有 6 万人可以从中受益. 按照一辆车载客 60 人计算, 可以少投入约 1000 辆 (次) 的公交车.根据城市公交车的平均油耗 40 升/天计算,每天可直接节省的燃油达 4 万升,每月则累计节油高达近 125 万升.如果再以平均每辆私家车乘坐 4 人、 每天每辆车消耗 5 升燃油计算,每天可节省燃油 7.5 万升,每月更是高达 4225 万升,节能效果十分明显[30] . 杭州市将自行车纳入公共交通领域,旨在实现其与公共交通"无缝衔接" , 破解交通末端"最后一公里"难题,形成一个完整的城市公共交通体系.而且, 随着人们环保意识增强, "绿色出行"概念日渐风行.杭州将公共自行车作为倡 导绿色交通、减少环境污染、提升健康城市品质的重要策略. 杭州市把自行车租赁定义为一种公共产品(所以又称"公共自行车" ) ,纳入 城市公交体系,由政府为市民租车埋单,所需资金从土地出让金中提取一定的比 例.2008 年5月,杭州在我国率先运行公共自行车租赁系统,并力争在一年半 时间内,形成覆盖杭州八大城区、拥有 1000 个服务网点、5 万辆自行车的公共 自行车交通系统.按照杭州市的规定,16 周岁至 70 周岁之间、具有熟练自行车 骑行能力的需求者,可凭杭州公交 IC 卡及开通公交功能的市民卡,在租车服务 点办理租车或还车.没有公交 IC 卡的市民或外地游客,也可在各固定公共自行 车租用服务点及杭州公交 IC 卡发售、充值点,凭本人身份证等证件,缴300 元 现金作为租车信用保证金和消费资费押金,办理杭州公共自行车租用卡.一小时 内免费,一小时至两小时收取一元租车服务费,两小时以上至三小时租车服务费 为两元,超过三小时按每小时三元计费. 截止 2009 年5月, 杭州政府已财政补贴公共自行车 2 亿多元, 已经建好 350 多个网点,其中多数是人工网点,杭州政府允许网点户外广告长期经营,作为对 公益性项目的支持.运行近一年来,公共自行车已成为越来越多杭州市民心目中 最便捷的交通工具,也是游客短距离出行的首选.据统计,运行初期日均车辆租 用频率为 0.93 次,到2009 年2月提高到 3.27 次.目前,天气晴好时,全市 400 多个服务点的自行车日租用量在 5 万辆次左右,相当于每辆车每日被借 5 次[31] . 北京的自行车租赁开始于 2005 年,2006 年开始推广,经过三四年的时间, 北京自行车租赁市场已经形成了一定的规模,聚集了众多民营企业,包括龙骑天 际、方舟、贝科蓝图、自由鸟、康多等.目前,北京市设有近 200 个自行车租赁 第2章中国城市交通节能的政策现状 56 点,主要在地铁口、商业区、交通枢纽、宾馆写字楼及社区附近,投放车辆 5 万 多辆.自行车租赁的收费标准各公司不完全相同,但大多数是 1 小时 5 元,24 小时之内是 20 元,包月是 60 元,包年是 100 元,另外,每辆车都要交 400 元的 押金,但自行车丢失后,押金就必须用来赔偿车款. 为加强对自行车租赁行业管理,规范自行车租赁经营行为,2007 年7月, 北京市公布了《北京市自行车租赁示范企业服务管理规范》 (试行) ,北京市自行 车租赁正式有了第一个规范性文件. 文件中, 明确给出了自行车租赁服务的定义: 具有法定经营资格,具备固定的服务场所和固定的服务人员,将企业拥有所有权 的符合国家质量标准的自行车以有偿形式出租给消费者, 以满足消费者出行需求 的一种经营方式.并且在服务场所设置原则、企业应具备的条件和企业严格管理 经营三方面提出了明确的要求, 为未来北京自行车租赁事业的健康发展奠定了良 好的基础. 从实际效果来看, 北京市自行车租赁服务由于缺少相关的配套政策和财政支 持,影响了自行车的投放数量和相关基础设施的建设规模,导致自行车租赁不方 便,日租用率很低.以方舟公司为例,该公司现有网点 1000 余个,共投入自行 车2万余辆,平均每天仅有 7000 辆自行车被租用,日均车辆租用频率仅为 0.35 次,仅为杭州的十分之一. 相比杭州, 北京市自行车租赁服务日租 用率较低的原因是, 由于北京市自行车租赁 无政府资助和配套政策支持, 导致: 一是自 行车租金太贵, 一般每小时 5 元的租金, 与 实行低票价的地城市公共交通系统相比, 一 般开支都会高出很多; 二是租赁网络规模不够, 租赁点太少, 租还车都很不方便, 市民吸引力不强. 另外, 由于北京自行车盗窃现象严重, 公共自行车又没有保险, 自行车丢失的风险由租车人自行承担,所以,面对 400 的租车押金,想想自行车 丢失的潜在风险,市民宁愿自己购车,也不愿意去租用自行车. 从全国范围来看,在我国大部分城市,尤其是大中城市的交通系统中,各种 交通方式之间的衔接不够,自行车的租赁规模十分有限,影响了城市交通系统网 络化和系统化整体效应的充分发挥. 尤其是在这些城市的大运量骨干公交接驳区 武汉市政府把建设便民自行车交通 系统,作为市政府 2009 年为民办的 10 件实事之一,计划 2009 年内,全 市将设立 800 个服务点, 投放 2 万辆 自行车. 第2章中国城市交通节能的政策现状 57 ——轨道交通站点 1 公里范围内地区的接驳地区,由于规划和考虑不周,导致不 同交通方式之间接驳问题日益突出,严重影响了城市交通的整体运行效率.而自 行车交通方式的特点, 如果加以合理规划, 并辅之以较好的政策保障和资金支持, 可以很好地解决这一交通难题. 2.5.1.2 步行交通系统 美国交通卓越中心最近五年的研究都非常清楚地表明, 选择公共交通工具出 行有益健康, 因为这让人们得到更多的步行锻炼. 步行搭乘公共交通工具上下班, 日积月累下来,是个不小的运动量[32] . 当今世界各国用来衡量居民生活质量高低的重要指标之一为恩格尔系数, 国 际标准是 40%~50%为小康,30%~40%富裕.我国大城市已进入富裕标准,即全 面建设小康社会,向富裕阶段迈进.进入二十一世纪以来,随着经济的发展,人 民生活水平已迅速提高,对商品、生活消费的需求迅速增长,使休假日增多,商贸、购物及休闲活动增长很快,步行交通系统重新进入人们的视野.全国纷纷开 始建设商业街、步行街,实现步行与机动车交通分离,开设供旅游者观览的"观 光车" ,功能满足购物、休闲、娱乐观赏,充分体现以人为本的思想,并注重人 们对观赏环境的景观要求.另一方面,从城市的整体环境来看,由于长期以来道 路建设以车为本的错误导向,步行交通环境仍趋向于日益恶化. 面对能源紧缺、空气污染的严峻形势和复杂难解的交通问题,步行交通方式 愈发受到政府的重视.以深圳为例,2008 年底,深圳市公布了《深圳城市总体 规划(2007―2020) 》 .其中,给出了深圳未来出行可能的一个最大的转变,即除 了继续落实"公交优先"外,还提倡步行及自行车交通方式,并将"实行步行优 先"的字样写入了规划中,这是深圳在交通规划理念方面的一种颠覆和修正,是 一种明显的进步. 2.5.2 鼓励新能源汽车使用政策现状 一般来讲,新能源汽车包括纯电动、混和动力、燃料电池、氢发动机、其他 新能源等类能源为动力的汽车. 目前, 在我国纯电动汽车开始小规模产业化阶段, 混合动力汽车已有多个车型通过国家认证成为产品, 燃料电池汽车已进入示范考 核运行阶段,氢发动机还处于紧张的研发阶段.所以,纯电动汽车和少部分的混 合动力汽车是现阶段政府重点示范推广的两种车型.从节能效果来看,纯电动汽 车和混合动力汽车能够实现综合节油 20%左右. 如果大力发展新能源动力车, 必第2章中国城市交通节能的政策现状 58 将取得很好的节能效果. "九五"以来,中国将清洁节能的电驱动车辆作为未来发展的重点,进行了 大量卓有成效的工作. "十五"期间,科技部组织实施了"863 电动汽车重大科 技专项" ,投入 8.8 亿元,全国 200 余家单位、2000 多名骨干科技人员直接参与 实施,系统地进行电驱动车辆的研发工作.经过 4 年左右的时间,取得了很多技 术突破和研究成果,为电驱动车辆在中国的发展提供了较好的基础. 目前电动汽车产品已经走出了实验室,投入了试运营.电动汽车的很多产品 是以公交车为突破口的.我国纯电动汽车在动力性、经济性、续驶里程、噪声等 指标上已达到国际先进水平, 初步形成了关键技术的自主研发能力和产业配套生 产能力.2005 年在北京已经形成了"一区一线" (密云示范区和 121 示范线)的 纯电动公交车示范运行格局, 20 余辆纯电动汽车累计安全可靠行使 20 余万公里. 2005 年10 月《混合动力电动汽车安全要求》等六项关于混合动力电动汽车的国 家推荐性标准开始实施,是电动汽车从研究到产业化的一个转折点. "十一五" 期间,国家正在着手制定燃料电池汽车的标准,届时将形成一个关于电动汽车的 完善标准体系. 2007 年10 月23 日, 国家发改 委正式发布《新能源汽车生产准入 管理规则》 ,并于同年 11 月1日起 实施.混动车、电动车和燃料电池 车等项目,国家从"十五"期间就一 直对重点科研项目予以资助建设. 目前来看,在此规则实施一年中,比较明确地向替代能源车型倾斜.2007 年12 月18 日,国家发改委发布了《产业结构调整指导目录(2007 年本) 》 ,鼓励外商 进入轻量化与环保材料制造、汽车报废处理设备开发与制造,在汽车电子装置制 造领域,对近期业内高度关注的新能源动力做了限制,明确规定动力电池(镍氢 和锂离子)及控制系统只能以"限于合资"的方式投资.2008 年,国家中长期科 学和技术发展规划领导小组已明确将"生物燃料、煤基醇、醚、氢技术作为重要 战略任务".此项规划中,甲、乙醇燃料(替代汽油)与二甲醚燃料(替代柴油) 被确定为今后 20-30 年过渡性车用替代燃料. 在2008 年北京奥运会上,国内一汽、东风、上海大众、长安、奇瑞、北汽福田和京华 客车等企业自主研发的节能与新能源汽车,囊 括了纯电动客车、混合动力轿车、燃料电池客 车和纯电动场地车等,以"零故障" "零排放" 示范运营,成就了奥运史上种类最多、技术最 先进、规模最大的绿色环保服务车队. 第2章中国城市交通节能的政策现状 59 2009 年3月,国务院办公厅公布了《汽车产业调整振兴规划》 ,提出未来三 年(2009-2011)我国汽车产业的八大目标.其中对新能源汽车的目标是:电动 汽车产销形成规模:改造现有生产能力,形成 50 万辆纯电动、充电式混合动力 和普通型混合动力等新能源汽车产能,新能源汽车销量约占乘用车销售总量的 5%. 主要乘用车生产企业应具有通过认证的新能源汽车产品. 规划中提出今后 3 年中央安排 100 亿元专项资金,重点支持企业技术创新、技术改造和新能源汽车 及零部件发展.国务院这一决定,将推动中国新能源汽车尽快实现产业化,也为 中国在新能源汽车领域走在世界前列,形成自己的竞争优势奠定了基础. 汽车产业调整振兴规划出台以后, 《节能与新能源汽车示范推广财政补助资 金管理暂行办法》和《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点活动的通知》也 相继登台亮相, 充分显示了中央政府支持国家节能与新能源汽车示范大力推广的 决心和力度.2008 年9月,为进一步推动新能源汽车的产业化进程,解决高科 技产品市场推广初期规模和成本之间的矛盾,在更大范围推广应用新能源汽车, 科技部和财政部共同启动了"十城千辆"电动汽车示范应用工程.初步选择了北 京、武汉、上海、重庆等 13 个城市,率先在公交、出租、公务、市政和邮政等 公共交通领域试点推广使用以混合动力为主的新能源汽车, 在一些有条件的大城 市,也适当推广应用部分纯电动和燃料电池汽车.计划到 2012 年,在全国推广 6 万辆节能与新能源汽车,其中各类混合动力汽车将占 95%以上.在此期间,国 家将投入数百亿元,向新能源汽车的推广使用给予税收及财政补贴,以引导我国 汽车消费理念、消费结构、产品结构的调整. 2009 年1月6日, "十城千辆" 电动汽车示范应用工程启动仪式 在武汉举行,以此开始了新能源 汽车产业化的破冰之旅,标志着 我国迎来了新能源汽车产业化时 代.武汉作为全国范围内首批开 展试点的城市,首批投放了 100 辆混合动力公交车,每辆成本达 80 万元,比目 前普通公交车成本高约 35 万元.而科技部和财政部推出的实施节能与新能源汽 车扶持和激励政策, 将补贴每辆车高出部分 20 万-26 万元, 余下由地方政府补贴 北京 2009 年将投资 13 亿元购置 910 辆新能 源公交车,包括 50 辆纯电动公交车和 860 辆混 合动力车,加上现有的 60 辆新能源动力车,以 及将购进的 30 辆新能源环卫车,到09 年底,北 京在第一年就可以完成科技部等部门要求的新 增1000 辆新能源公交车的目标,届时,北京也 将成为世界上新能源公交车最多的城市之一. 第2章中国城市交通节能的政策现状 60 [33] . 2009 年2月5日财政部公布了期盼已久的新能源车补贴标准.其中,乘用 车和轻型商用车根据节油率和技术不同可以获得 4000 元-25 万元不等的补贴, 十 米以上城市公交客车可以获得 5 万-60 万元的补贴,力度之大堪称世界之最. 2008 年8月31 日,在首届新能源汽车论坛上,全国政协副主席、科技部部 长万钢首次对新能源汽车的产业化提出具体目标:希望经过 4 年到 5 年的努力, 在2012 年每年汽车产量中有 10%,就是至少有 100 万辆以上是节能的新能源汽 车.如果实现此目标,一年就能节油 7.8 亿升,减少二氧化碳排放 230 万吨[34] . 10%是一个鼓舞人的指标,再一次明确了我国政府对发展新能源动力车的重视, 但不可否认,这也是一个极具挑战性的指标,实现的难度较大. 2009 年5月14 日, 在科技部、 工业和信息化部、 经济日报社共同举办的 "中 国汽车业抢抓机遇实现跨越式发展高层论坛"上,万钢再次指出:在新形势下, 加快节能与新能源汽车的研发和产业化,是应对能源环保压力,在新一轮国际汽 车产业格局调整过程中抢占先机,形成新的竞争优势,推动我国汽车工业持续健 康发展的关键举措.国际著名咨询机构麦肯锡的一项研究指出,新能源汽车在中 国将从电动技术破冰,如果到 2030 年电动汽车能实现 30%的市场占有率,市场 规模将达到 1.5 万亿元. 2.7 城市交通管理体制和能源管理 2.7.1 城市交通管理体制现状 目前, 我国的城市交通管理体制 还存在许多弊端,多头管理、职能交 叉的现象普遍存在, 已不适应现代综 合运输体系发展的要求. 城市交通主 管部门职能转变不到位,政企不分、 政事不分、政社不分,影响了交通公 共服务能力的发挥.城市交通的运行机制不科学,影响了交通行政效能的发挥. 大部分中心城市交通行政主管部门和专业管理机构之间角色定位不清, 决策和执 行之间缺乏明确界限和制度规范,缺乏有效的制约和监督,还没有形成决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制.另外,城市交通主管部门尚未 案例: 投资上亿元的南昌市昌南汽车客运站, 是江西省规模最大的汽车客运站,也是分流 进入南昌市区车辆、缓解城市交通拥堵的枢 纽工程.然而,自2006年竣工启用以来,这一"民心工程"却惨遭闲置达3年之久.此案 例正是由于交通管理体制不顺而造成的. 第2章中国城市交通节能的政策现状 61 设立专门的能源统计与管理机构,城市交通节能缺少财政专项资金支持,城市交 通的节能管理与能源统计工作没有受到足够的重视. 概括说来,我国的城市交通大致有三种管理模式,而每种交通模式都存在一 些弊端[35] . 模式一:传统的多部门交叉管理模式,由交通、城建、市政、城管、公安等 部门对交通运输实施"多部门交叉"管理,如南京、昆明、福州、南宁、杭州等, 共有 18 个城市.因为多头管理、职能交叉,交通行政主管部门和其他管理部门 之间职责混淆,角色定位不清. 模式二: 城乡道路运输一体化管理模式, 由交通部门对公路和水路客货运输、 城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理,如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、 西宁等,共有 8 个城市.虽然决策管理权集中到交通部门,但是城市交通管理机 构决策和执行间缺乏明确的界限和制度规范,尚未形成决策、执行、监督相互协 调制约的权力运行机制. 模式三: "一城一交"综合管理模式,即由交通部门对交通运输规划、道路 (城市道路和公路)和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理,及市域内的 铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理,如北京、广州、重庆、成都、 深圳、武汉等,共有 10 个城市.这种模式下,在交通部门节能减排的形势要求 下,随着城市交通需求增加,还需建立一些专业化的交通管理机构来协助交通主 管部门做好城市交通综合管理工作. 总的说来,现行的城市交通行政体制改革必须适应中心城市经济快速发展、 交通需求快速增加等挑战.为应对节能减排等新时期的新任务,应与时俱进,建 立专业化的交通管理机构,从政府财政调配专门资金予以支持.专业化的交通管 理机构主要负责决策、综合协调、监督之外的执行职能,具体包括;交通建设、 道路管理、 道路运输管理、 港航管理局、 节能管理、 交通综合协调六个执行机构. 各部门明确关键职能,各司其职,通力合作. 2.7.2 城市交通能源管理现行政策 国外经验表明,提高交通能效,实现交通节能减排目标,一方面与交通能源 的管理体制有关, 另一方面, 还与交通能源的统计机制以及数据库建设密不可分. 2.7.2.1 能源管理 长期以来,交通能源的管理工作一直不受重视.交通主管部门没有设立专门 第2章中国城市交通节能的政策现状 62 的能源管理部门,缺少具有节能专业知识和实践经验的专业人才.交通节能工作 经费也未列入财政预算. 交通重点用能单位也没有设立能源管理岗位, 人才匮乏, 节能管理几乎为空白. 为加强交通节能,实现我国"十一五"节能减排目标,2007 年初,交通运 输部成立了"交通运输部能源管理办公室" ,其主要职能是:归口管理交通行业 节能工作,组织制定交通行业节能政策和行业节能标准,对交通行业节能工作提 出基础性、 前瞻性、 战略性研究建议; 指导有关工程项目的节能审查和评估工作, 组织行业节能管理经验和技术交流,组织行业节能新技术推广应用.汇总、分析 交通行业节能工作的基本情况和主要问题, 向交通部节能工作协调小组提出解决 方案,协调、督促落实协调小组议定的事项,完成协调小组交办的其他事项. 2.7.2.2 能源统计 能源指标是综合反映一个国家经济活动、 能源利用和二氧化碳排放水平的重 要工具,对反映国家或行业能源效率和分析能源潜力具有重要的意义.二十世纪 九十年代后期,我国已认识到当前交通能源消耗统计分析工作面临困境,之前所 沿用的计划经济时代的统计手段和方法已经不能得到真实的数据,甚至已无数 据,这直接影响到交通行业节能工作的深入进行.对此,国家立即采取了相应措 施,积极推进统计管理体制改革和制度方法改革,全面落实交通能源统计制度. 2008 年国家统计局新建能源统计司,能源统计司的职责包括组织实施能源 统计调查,收集、整理和提供有关调查的统计数据;组织实施对全国及各地区、 主要耗能行业和重点耗能企业能源使用、 节约以及资源循环利用状况的统计监测 等,其中交通运输的能源消耗就包含在内. 为解决目前交通行业能源消耗统计难的问题, 交通部门也开展了有关交通能 源消耗统计方法及能源标准体系的研究,在借鉴国外经验的基础上,研究交通消 耗分析方法及能耗统计报告制度、统计标准,从而有效地提高交通运输行业能源 消耗统计数据的准确性、真实性,并大大提高统计速度. 但目前能源消耗的统计工作仍是我国节能领域的薄弱环节之一,能源计量、 统计等基础工作严重滞后,主要问题表现在能耗和污染物排放统计制度不完善, 统计指标严重不足,有些统计数据准确性、及时性差,科学统一的节能减排统计 指标体系、监测体系和考核体系尚未建立,各级政府部门能源统计力量不足,统 计经费落实困难,不能适应节能减排工作的迫切要求. 第2章中国城市交通节能的政策现状 63 交通能源统计是一项重要的基础性工作, 它关系到交通能源效率提高与排放 控制的整个过程. 其核心是交通行业节能减排指标体系和监测、 考核体系的建立, 需要大量扎实的基础性工作.能源统计指标体系的建立必须做到系统深入,其统 计数据需具有全面性、 基础性和可拓展性, 在统计工作规范化、 标准化的基础上, 不仅能适应当前的研究工作需要,也能适应未来新形势下的科研工作需要. 在我国现行的能源统计体系中, 交通行业有且仅有一个能耗指标 "交通运输、 仓储和邮政业" ,指标中仅包括对从事社会运营的交通运输企业的统计,相应的 能源消费统计量也只包括其运输工具的燃料消费, 一些非交通行业的道路或水运 交通工具以及大量的社会非运营交通工具的燃油消耗没有被纳入交通行业的能 源消耗统计中.初步估算,近年统计数据中交通业消费汽油数量比实际消费低 2500 万吨以上,消费柴油数量比实际消费低 1500 万吨以上,实际消费数据与统 计数据有较大出入,不能反映目前交通行业的真实消费水平.在省(市)级能源 平衡表中,这个问题同样存在. 研究发现,城市交通能源统计的问题更多.城市交通所指的发生在城市内部 的上下班交通和其它客货运输,通常被排除在全国综合交通统计范围之内.尤其 是像私人交通这样的个体行为,统计体系较难介入.在我国一些大型以上的城市 中,大容量公共交通能源消费统计基础较好(但一般不会对外公布) ,其它出行 方式,例如出租车、私人汽车的能源消费统计基本为空白,缺乏官方统计数字. 在多数情况下,个体交通的能源需求需要通过各种调研活动间接获取,并经多方 校核和求证,不确定性很大.相对于交通汽油消耗,柴油消费量的统计尤其是一 个难题.客货公(道)路运输、铁路运输和农业机械都需要消耗柴油,将其拆分 到城市交通中的难度非常大,对辅助决策和科学研究造成了很大影响. 而且,目前我国城市交通领域中尚不存在完备的能源管理体系,具体表现为 未建立相应职能的政府管理机构,未健全完备的能源数据统计系统.为此,我们 在充分学习研究国外先进经验的基础上, 结合我国交通能源统计方面的现实情况 提出一套城市交通能源管理机制, 并促使其尽快应用到我国交通可持续发展的实 践中来. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 64 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 3.1 中国城市交通节能管理与政策存在的焦点问题 目前我国城市交通节能管理与政策方面主要存在以下几个方面的焦点问题. 3.1.1 对交通节能理念缺乏足够认识 当前交通石油消耗增长过快.交通运输业 1995 年占石油消耗总量的 18%, 2000 年为 25%,2006 年为 40%.人均交通油耗低,但增长迅速(图1-21) 交通发展和资源环境的矛盾日益突出, 如果不采取有效措施, 资源支撑不住, 环境容纳不下,社会承受不起,交通发展难以为继,对此还缺乏足够的认识,这 是实现城市交通节能的关键. 首先,交通发展理念亟待转变.为了真正体现社会公平、保持城市交通与资 源环境可持续性发展, 需要一种与过去我们所追求的模式都截然不同的城市发展 模式. 在这个新模式中, 要提倡城市交通建设是为了服务于城市居民的多种选择、 安全、畅通、舒适的出行,而不是满足汽车的机动化,将优先权给予有较高交通 量和较低出行费用的出行方式. 其次,民众的出行观念亟待转变.我国城市居民的交通消费理念仍然比较陈 旧,将小汽车作为身份地位和财富的象征、以私家车出行为荣的观念造成了小汽 车保有量和使用量持续攀升, 每位交通工具的使用者都应该为其所产生的环境和 资源消费支付相应的费用还没有得到广泛认同, 造成了城市交通拥堵和环境问题 等恶劣影响. 第三,对公务车使用的观念亟待转变.公务车的过度使用消耗了大量能源. 一般公务车中大中排量的车型居多,油耗高,出行次数多、距离长.而且,由于 公车私用滥用现象十分严重,年均行驶里程居高不下,浪费了大量的能源.调查 显示,公务车出行时间长、出行距离大是造成城市交通拥堵的重要原因之一.以 北京为例,在北京市行驶的车辆中,除出租车外,公车与私车的比例为 4∶1, 也就是说, 公车动态占有的道路资源是私车的 4 倍, 成为交通拥堵的主要 "贡献" 者[31] .2008 年,北京市的公务车数量已经达到 62 多万辆.公务车工作日的平均 出行次数是 4.09 次,是私车出行次数的 1.4 倍;公务车休息日的平均出行次数是 2.22 次,是私车出行次数的 1.1 倍.如果北京公务车减少 20 万辆,按每百公里 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 65 油耗 11 升计算,每年可以节约 6.82 亿升燃油. 3.1.2 城市交通发展规划与城市交通的节能目标相背离 3.1.2.1 城市交通规划不符合节能要求 我国大多数城市经过长期的历史积淀,普遍形成了城市功能聚集于城市中 心、且土地连绵开发成片的单中心城市形态和土地利用结构.这种结构导致城市 中心区人口、经济、建筑总量和交通强度不断攀升,交通出行需求迅速增长,而 交通基础设施建设又跟不上,城市公交发展不力,必然导致严重的城市交通问题 和能源浪费现象. 一是传统城市交通规划的指导思想不符合城市交通节能要求. 现有的城市交 通相关规划中不但没有与城市交通的节能减排目标相结合, 而且城市交通建设是 为了满足汽车的机动化的"车本位"城市交通规划指导思想与城市交通的节能目 标相背离.在实际规划编制过程中,决策者片面地认为解决城市交通拥堵问题就 是解决机动车的移动问题,导致在城市规划中过度重视以车为本的道路建设.另 一方面,最节能环保的非机动交通方式--步行和自行车相关的基础设施被挤占的 现象十分严重,非机动交通出行环境日益恶化. "车本位"的城市交通规划指导 思想限制了公众整体的活动范围和频率, 严重影响了城市交通运行效率和能效的 有效提高. 二是城市交通规划与城市规划缺乏紧密联系.城市规划带有刚性的性质,一 旦形成和实施就难以改变,随着机动化的快速发展,城市规划的质量将对城市的 出行需求、能源消费、环境质量乃至全球气候变化产生深远的影响.长期以来, 我国城市沿袭圈层式、单中心的发展模式,城市规模不断扩大,但是相应的交通 基础设施却没有跟上,导致公共交通的出行分担率很低. 三是城市综合交通体系规 划没有完全纳入到法定的城市 总体规划之中.有的城市甚至 没有编制城市综合交通体系规 划,有的地方虽然编制了规划, 但是没有按照规定的程序进行 审批,导致交通规划编制和修 案例:在2006年建设部调查的117个城市中,有的城 市在20世纪80年代后期,在市区规划建设的十几处 公交转乘站、停车保养场,现在全部被政府收回用 于其他开发项目,90年代初规划建设的20多个小型 枢纽也大部分被蚕食、挤占,导致在许多城市中公 交车夜间不得已停放在马路边的现象十分普遍.在 城市内部,政府对地铁、公共电汽车、出租车、非 机动车等不同交通方式的发展缺乏系统的规划和控 制. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 66 订的随意性, 交通基础设施建设难以落实, 严重影响了交通系统整体效益的发挥. 在城市内部,政府对地铁、公共电汽车、出租车、非机动车等不同交通方式的发 展缺乏系统的规划和控制,对连接不同方式的换乘枢纽的建设投入不足,尚未建 立起一体化的综合交通枢纽,造成不同运输方式自成体系,各交通方式之间换乘 不便,影响了综合运输效益的发挥. 3.1.2.2 缺乏合理的停车设施系统规划,停车收费体系不完善 长期以来,城市停车设施的合理规划一直被忽视,很多城市公共停车设施不 足、停车设施规划使用不合理,导致静态交通反过来干扰动态交通流,加剧了城 市交通拥堵、 增长了不必要的行驶, 降低了交通运输的效率, 浪费了宝贵的能源. ? 缺乏科学的停车设施系统规划 大多数城市停车设施建设是由于停车供 需矛盾的突出而迫使规划部门考虑加速城市 停车设施建设,导致有的停车场建设后不但 没有缓解动态交通,反而造成交通的更加拥 堵;有的停车场如一些大型路外停车场运营 后,日停放率极低,资源浪费现象严重,这些都源于停车设施缺少科学的系统的 指导规划. 国外经验表明,科学的停车规划不能重建设、轻管理,一味地强调建设来满 足日益增长的停车需求是行不通的, 而需要通过管理来对中心城区停车进行合理 诱导,如提高中心城区停车收费标准,充分体现差别化停车管理策略. ? 停车泊位建设严重滞后 由于对小汽车增长速度估计不足,停车配建标准较低,停车泊位建设严重滞 后.另外,由于社会公共停车实施没有纳入交通基础设施范畴,一方面,大部分 停车设施用地得不到落实,无地可用;另一方面,建设成本高,特别是征地拆迁 费用投入大,停车收费标准低,投资回收期长,对社会投资缺乏吸引力. ? 停车收费体系不完善 在大多数城市中,停车收费普遍缺乏差别化的停车收费策略,导致现有的停 车资源利用率冷热不均.例如,如果路面停车场与路外停车场(配建停车场、公 共停车场)收费相同,就会致使路面停车场严重不足,并造成交通拥堵,路外公 共停车场利用率则很低.停车收费不考虑不同区域(如中心区、边缘区、重点区 以北京为例, 十五期间规划建 设的停车场仅建成规划车位的 11%.一些大城市中规划的停车换 乘系统因用地、 资金落实等问题实 施困难而得不到落实, 停车泊位的 缺口越来越大. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 67 等)采用不同的停车政策,中心城区停车不实行累计计费制,进一步加剧了城市 中心区的交通拥堵.停车收费不考虑不同时段(如高峰期、非高峰期等) ,导致 了高峰时段的交通拥堵更加严重,从而浪费更多的能源. 另外,我国停车管理水平不高,停车信息化建设缺乏统一的规划和管理,现 有停车诱导系统各自独立,覆盖面小,信息资源未能实现共享和实施发布,也是 造成停车难的重要原因之一. 3.1.3 交通节能相关的法律法规执行不力 我国城市交通部门的节能减排工作缺乏总体上的宏观战略指导, 导致城市交 通节能减排目标不明确,方式不清晰,动力不足.从国家层面,2007 年11 月, 交通部发布了《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意见》 ,提出了推进道 路运输节能减排,深化结构调整,转变增长方式,建设资源节约、环境友好型行 业的七项政策措施.为促进交通节能与交通协调发展,2008 年,又出台了《公 路水路交通实施<中华人民共和国节约能源法>办法》 .但是这些意见办法中涉猎 城市交通的内容十分有限. 迄今为止,我国还没有建立起保障城市公交优先发展的统一的法律法规体 系.从全国人大层面的法律,到国务院的行政法规,再到国务院交通主管部门的 政府规章, 均没有专门针对城市公共交通的规定. 由此导致公共交通发展的规划、 建设、运营和管理等诸多环节无法可依,缺乏有效的政策支持,行业发展政策不 稳定,随意性较强,造成城市公交在用地、资金、路权和运营补贴等方面的需求 无法落实,公交优先发展战略难以落到实处. 相关法律法规对个体节能行为的鼓励和保障措施不足. 目前我国尚没有一项 法律法规对城市交通中的个体节能行为进行鼓励. 这也导致了现行城市交通节能 工作的推动力不足.把节能减排工作由政府独立推动逐步转变为民众的自觉参 与,才能事半功倍. 3.1.4 公交优先发展战略没有得到很好的落实 3.1.4.1 大城市公交发展总体滞后,公交服务水平亟待提高 与国外发达国家相比,我国城市公共交通的服务水平较低,在我国城市的交 通出行结构中,公交出行比例约为 10%~20%,远远低于类似规模的发达国家城 市的平均水平(50%~70%左右)[36] ,见图 1-15.城市公交的平均运营速度仅 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 68 10 公里/小时,低于自行车的 12 公里/小时.公交车速越来越低,加上公交候车 时间长、换乘不方便、准点率差等因素,导致居民对城市公共交通服务的不满意 率高达 70%. 另一方面,随着小汽车的快速增长, 有限的道路资源被低效的个体交通占用, 导致交通拥堵急剧蔓延,一些特大城市干 道平均车速比 10 年前降低约 50%,干道 网的平均饱和度达到 0.8~0.9,高峰时段 大城市主要道路成了缓慢移动的停车场. 此外,公交发展水平不高又进一步降低了公交对公众出行的吸引力,刺激了个体 交通特别是小汽车的增长,有限的道路资源被低效的个体交通占用,导致交通拥 堵急剧蔓延,进而恶化了公共交通出行环境,形成了恶性循环. 3.1.4.2 公共交通规划的组织管理制度不健全,规划落实不到位 事实上,在我国,城市综合交通规划和公共交通规划没有得到足够的重视, 虽然很多城市已经开展和编制了城市公共交通规划, 但往往是有了需求才注重城 市交通路网、轨道等交通基础设施建设,供给相对于需求的滞后造成较为严重的 城市交通拥堵、能源浪费和环境污染问题. 在很多地区,城市综合交通体系规划没有完全纳入到法定的城市总体规划之 中,有的城市甚至没有编制城市综合交通体系规划,有的地方虽然编制了规划, 但是没有按照规定的程序进行审批,导致交通规划编制和修订的随意性,交通基 础设施建设难以落实,严重影响了交通系统整体效益的发挥.在城市内部,政府 对地铁、公共电汽车、出租车、非机动车等不同交通方式的发展缺乏系统的规划 和控制,对连接不同方式的换乘枢纽的建设投入不足,造成不同运输方式自成体 系,换乘不便,影响了综合运输效益的发挥. 在用地上,通常的模式是"先用地规划,后交通规划" ,由此决定了交通规 划的从属地位.而且,规划中公交设施用地缺少相应的监督保障机制,导致规划 落实不到位.在2006 年建设部调查的 117 个城市中,有城市在上世纪 80 年代后 期,在市区规划建设的十几处公交转乘站、停车保养场,现在全部被政府收回用 于其他开发项目, 90 年代初规划建设的 20 多个小型枢纽也大部分被蚕食、 挤占, 导致在许多城市中公交车夜间不得已停放在马路边的现象十分普遍. 北汽福田公司与零点咨询集团联合发 布的"2008 福田指数"显示,北京市 上下班拥堵成本人均每月 375 元,居 全国第一;广州第二,每月 274 元; 上海第三,每月 228 元;拥堵成本最 低的大城市是西安,每月为 69 元. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 69 3.1.4.3 城市公共交通资金来源渠道单一,行业发展投入不足 (1) 公交投入整体不足 我国城市公交系统长期以来存在着投资政策导向不力、投资规模不足、历史 欠账较多的问题,公交资金来源渠道单一,投入不足.目前我国城市公共交通建 设(包括耗资巨大的地铁)和政府补贴资金的来源全部是地方财政,缺乏基金或 交通规费的补充, 造成了公交补贴没有可靠的法规保证, 对地方财政依托性过大. 2006 年,全国城市建设固定资产投资共 5765.1 亿元,其中城市公共交通固定资 产投资占 10.47%,道路桥梁投资占 52.03%,相当于公交的 4.97 倍,公交投资严 重不足(图3-1) .2000 年至 2006 年公交汽电车的增长远远落后于私有客运车辆 的增长,而且这种差距呈现逐年扩大的趋势(图3-2)[37] . 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年 交通运输业固定资产投资总额 公共交通固定资产投资总额 道路桥梁固定资产投资总额 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 公交汽电车增长率 私有客运车辆增长率 图3-1 全国历年城市交通投资结构 图3-2 公交汽电车与私有客运车辆的变化趋势 (2) 缺乏规范的、稳定的公交补贴机制 多数城市目前尚未建立对公交企业经济效益的考核评价机制,企业的经营性 和政策性亏损无法明确界定,缺乏科学合理的公交定价机制和稳定的补贴机制. 而且,公交补贴也没有与公交服务质量考核体系没有挂钩,缺乏联动性. ? 政府对公交企业的补贴范围没有清晰的界定 很多非经营性的亏损项目没有被纳入补贴范围(例如:公交冷线、通乡、通 村公交线路、政府强制要求的车辆更新、学生优惠票价等) ,导致企业负担过重, 生存压力十分严峻.同时使得无法保证有限的补贴用在最需要补贴的线路和企 业,使得该补的没补上,不该补的反而躺在"补贴"上吃皇粮,导致了等、靠、 要不良风气的滋生. ? 补贴金额缺乏科学的核算机制和手段 目前我国大多数城市尚未形成规范的公交补贴测算方式,不少城市对公交的 政策性亏损补贴由政府与公交企业讨价还价确定补贴额,再以此为基点逐年减 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 70 亏,导致公交企业越走越紧.科学的补贴金额需要充分考虑每车公里运营收入与 合理成本的计算.在营收方面,我国现在实行人工售票和 IC 卡计费系统并存. 所以在核实营业收入数额时,还需要抽查运营车辆售验票情况.在没有完全实现 电子票证的情况下,营业收入情况难以透明化;在成本核算方面,公交企业的成 本并未以路线划分,车辆、燃料、人力等资源的消耗数量,相互间有许多交叉重 叠的地方,很难单独计算与审核.由于收入与成本都难于准确计算,补贴的额度 也难于确定. ? 补贴效果不尽如人意 长期以来,公共交通企业主要依靠政府补贴,运营效率不和经济挂钩,服务 质量下降也与企业生存无关.经营者面对补贴、运行成本、服务质量三个问题, 花费最大力气的往往是争取更多的补贴而不是降低运行成本. 随着新线路的开辟 和成本的增加,企业亏损和对其补贴逐年增长.一些大城市和特大城市交通紧张 的状况日趋加剧,成为社会关注的热点,巨额的公共补贴并没有完全达到目的. 3.1.4.4 城市公交的票制票价体系不完善 我国城市公交的价格长期处于无章可循的不规范状态,导致价格和价值严重 背离,经营成本和平均运价的差距越拉越大.在制定公交票价时,普遍存在一刀 切的问题, 价格单一, 缺乏联动性, 难以形成体系, 影响了城市公交的快速发展. 尤其是 2004 年实施公交优先战略以来,大多数城市开始推行低票价政策.实行 低票价政策, 对抑制私人交通、 改善出行结构和缓解道路交通拥堵有明显的效果, 但也给地方政府带来了更大的财政压力, 而且对公交的可持续发展和服务水平的 提高非常不利,制约了城市公共交通能效的有效快速提高. 3.1.5 对低能耗、低排放的清洁环保型车辆的鼓励力度不够 由于成本较高、运行经济性较低、缺乏商业化配套基础设施建设等原因,新 能源汽车在短期内难以大范围推广.另外,现阶段电动汽车的问题还有国家机动 车产业目录无此项、上牌照和保险难等问题.在电动汽车上牌照等一些问题上, 地方政府各自为政,地区之间的政策不统一,极大地阻碍电动汽车的快速发展. 同时,由于中国新能源汽车产量小,投入商业化生产的产品较少,即使到 2012 年,在全国推广 6 万辆节能与新能源汽车,也不足目前我国民用机动车保有量的 0.1%, 规模十分有限, 与依靠先进车辆技术达到节约能耗和减少温室气体及污染 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 71 物排放的预期目的相差甚远. 我国的发展现状来看,自行车出行比例逐年下降,电动汽车还处于政府主导 的批量需求的初始阶段,导致我国低能耗、低污染交通方式的出行比例较低,交 通节能空间很大. 3.1.5.1 自行车出行比例逐年下降,多数自行车租赁叫好不叫座 目前,尽管城市自行车道的总数将随着道路建设而不断增多,但被机动车道 "蚕食"的现象依旧十分普遍.自行车交通面临着一些制约因素,城市道路交通 管理体系中存在以车为本倾向,没有充分体现以人为本的理念. 以北京为例,根据交通调查显示,2006 年,自行车交通方式出行占客运出行 总量的 27.7%,但较 1986 年的 62.7%,已经大幅度下降.而小汽车和出租车的 比例由原来的 5%增长为 39.7%,见图 3-3. 5.0% 23.2% 29.8% 31.6% 28.2% 26.5% 29.8% 30.2% 62.7% 38.5% 30.3% 27.7% 8.8% 7.6% 8.1% 0.3% 3.8% 3.0% 2.4% 2.5% 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0% 1986 2000 2005 2006 年份 其他 出租车 自行车 公共交通 小汽车 图3-3 北京市交通出行方式变化 众多欧洲国家的经验表明,自行车租赁应是城市公共交通体系的重要组成部 分,是城市交通节能减排的重要手段.而且,自行车租赁具有较强的公益性,租 赁费必须保持较低的价格,这些离不开政府强有力的支持.尽管,我国也有少数 城市政府已逐渐认识到自行车交通的重要性,但在过去的几年里,政府大都没有 出台相关的保障政策和重点开展相关的实际行动.总体来看,由于缺少政府的大 力支持和完善的配套制度,自行车租赁在我国大多数城市中都处于叫好不叫座. 3.1.5.2 新能源汽车示范推广刚刚起步,且规模有限 在政府有效的财政政策支持下,未来几年,以电动汽车为代表的新能源动力 车在我国将有较大的发展.但不可否认,由于现阶段,新能源汽车成本较高、运 行经济性较低、缺乏商业化配套基础设施建设等原因在短期内难以大范围推广. 另外,现在电动汽车的问题有国家机动车产业目录无此项、上牌照和保险难 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 72 等问题.如电动汽车上牌照等一些手续时,各自为政,比较混乱,而且地区之间 的政策不统一,极大地阻碍电动汽车的快速发展. 所以, 由于中国新能源汽车产量小, 投入商业化生产的产品较少, 即使到 2012 年,在全国推广 6 万辆节能与新能源汽车,也不足目前我国民用机动车保有量的 0.1%, 规模十分有限, 与依靠先进车辆技术达到节约能耗和减少污染预期的目的 相差甚远. 3.1.6 出租汽车空驶率高、资源浪费严重 城市道路上空驶的出租车比比皆是,有限的汽油资源白白耗费,浪费严重. "巡游"式运营方式,无效地占用了大量的交通资源,进一步加剧了城市交通拥 堵.出租车空驶和低承载率燃烧所产生的排放物,加剧了城市空气污染、恶化了 人们的生活环境. (1) 空驶率高、能源浪费严重 我国城市的出租车多是"巡游"式运营,空驶率高,浪费了大量的能源.以 北京为例,北京出租车保有量约为 67000 辆.2005 年,北京居民出行调查显示, 出租车日均行驶里程 300.9 公里,空驶率在 40%以上,按照百公里平均油耗 10 升计算,北京每天因出租车空驶而消耗的汽油多达 80 万升,按照 6.0 元/升的汽 油价格推算,北京每天因出租车空驶而带来的油耗损失约 480 万元,由空驶产生 的二氧化碳排放约 1800 吨.全国每年的损失总和超过百万吨成品油或近百亿元 人民币! (2) 交通资源无效占用高、交通拥堵加剧 在我国大城市,出租车也是导致城市交通拥堵日益加剧的重要原因之一.以 北京为例,出租车保有量偏高,空驶率居高不下,并且交通资源无效占用严重. 典型案例: 2008 年底, 北京市石景山区苹果园地铁站开始引进电瓶车运营企业为居民提供交通 服务,目前共有 30 余辆车投入使用,由于价格相对便宜,方便灵活,受到市民的普遍 欢迎,既是城市交通节约能源的重要手段,又有力地打击了黑车运营行为,成为大容量 公交场站周围集疏运的重要交通工具. 但是,由于缺少相关的政策法规,电瓶车在我国还不能办理牌照手续.无牌照电瓶 车的上路运营属于违法行为,大大限制了电瓶车在其它公交场站周围的应用推广,其它 类型的电动车也大都面临着类似的问题. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 73 同时,出租车的活动空间分布不均衡,多数司机只愿意在四环内活动,四环内出 租车出行占全市出租车出行总量的 93%. 3.1.7 城市交通节能的能力建设不足 (1)现行城市交通的能源管理体制不健全 我国城市交通的管理体制混乱,部门交叉多,职能定位不清晰,几乎没有节 能相关的管理和统计工作,现行的管理体制不适应城市交通综合节能工作的需 要.城市交通的节能工作近几年才引起交通政府部门的重视,但是,由于政府对 交通节能管理的能力不足,几乎所有的城市都没有开展城市交通节能的服务机 构, 城市交通部门的能源管理工作大都由其它业务部门兼管, 人员编制严重不足, 而且缺乏具有节能专业知识、实际经验的工作人员.另外,城市交通的主管部门 缺乏节能相关的财政预算,对相关科研机构、企业节能机构的支持不足,城市交 通的节能管理工作进展缓慢. (2)有关能效、节能方面的统计基础薄弱、体系不完善 由于长期以来城市交通的能效和节能的意识淡漠,城市交通能源统计工作一 直以来仅仅被当作是一项生产活动中可有可无的附属工作,基础十分薄弱.到目 前为止,有关城市交通的能效、节能的指标体系没有建立起来,现有国家、城市 统计部门的能源统计中,终端部门划分为三次产业和生活部门,没有专门针对交 通能耗的统计指标,仅在第三产业中计入了"交通运输、仓储及邮电通讯业" , 且没有具体的分类统计,不能反映各种交通方式的能耗、能效水平,给城市交通 能效管理和节能工作带来极大不利,决策者难以得到准确和系统的有关交通能 耗、能效信息来指导日常工作. (3)缺乏国家城市交通、能源和环境数据库 随着能源安全和温室气体排放形势的日趋严峻,对城市交通领域能源消费和 污染物排放的研究越来越受到人们的重视.而要进行系统、科学的研究,就需要 有翔实、全面的数据作为支撑. 目前我国缺乏完备的城市交通能源、环境数据库,为科学研究和管理部门决 策带来了很多不便.为了准确反映城市交通系统的能源消耗情况,以挖掘节能潜 力,达到降低能源消耗和减少温室气体排放的目的,就必须充分分析城市交通的 能源需求、能源效率和排放强度,而所有这些都需要更多的基础数据作为支撑. 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 74 (4)缺乏适应市场经济环境的城市交通节能监测与激励机制 目前,由于城市交通的复杂性,以及一些历史的原因,城市交通仍处于管理 主体分散,各种运输方式管理主体不统一、各个城市客运管理方式不统一的复杂 局面,尽管政府不断在进行管理体制改革,但进程缓慢,城市交通相关的有效交 通节能监测、激励机制并没有建立起来,直接影响交通节能工作的开展.现有的 激励机制中没有发挥以税收、价格等杠杆引导节能,没有形成以国家和地方资金 为引导、企业资金为主体的交通节能投入机制,没有设立各个层次的节能专项资 金,用于鼓励、支持节能产品和技术的开发、推广和应用,有效促进城市交通节 能工作的落实. 由于存在以上诸多问题,导致我国城市交通能源统计的基础十分薄弱,能源 管理水平不高. 3.2 中国城市交通节能面临的挑战 中国的社会经济正处于一个快速发展的时期,在这一时期,人均国内生产总 值将从 2007 年的 2456 美元增加到 2020 年的 4500 美元; 消费结构的不断升级将 为经济增长产生庞大的需求; 产业结构的加快调整将为经济增长提供坚实的供给 基础;城镇化快速发展将为中国经济开辟更广阔的发展空间;能源和环境的瓶颈 约束将会加剧;低碳城市建设将引领未来城市建设的新趋势;中国经济在国际上 的重要性不断增强,国内竞争国际化,国际竞争国内化,竞争压力将不断加大. 中国社会经济的发展将为中国城市交通发展带来新的机遇与挑战. 经济的持续、快速发展,必将使城市化、机动化的水平进一步提高,城市居 民对交通出行需求迅速增加.同时,随着人民生活水平的提高,私人小汽车拥有 率逐渐提高,导致交通能源消费量急剧增长,未来城市交通的可持续发展,交通 行业的节能减排也将面临前所未有的挑战,主要体现在如下四个方面. 3.2.1 粗放式的城市经济发展模式 伴随经济社会的发展,城市规模的扩大以及人口的增长,中国城市交通问题 日益突出,停车难、行车难、交通污染严重等日益成为各个城市政府面对并必须 尽快解决的问题,城市的可持续发展面临着严峻的挑战.目前,汽车每年消耗掉 我国三分之一左右的油品,而汽车尾气排放带来的环境问题也日益严重,在一些 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 75 大城市中,机动车排放平均占一氧化碳排放的 80%和NOx 排放的 40%以上.按 照近年来的发展速度, 有关专家预计到 2020 年, 中国的机动车拥有量将超过 1.95 亿,2030 年可能接近 4 亿辆.届时,由于机动车的快速增长而带来的能源和环 保问题将更加突出.而公共交通是最节能,也是最安全的交通方式,如以小汽车 每百公里人均能耗为 1 计算,公共汽车是 8.4%,无轨电车为 4.4%,有轨电车为 3.4%,地铁为 5%;小汽车交通事故率为公共汽车的 3~7 倍,轻轨、地铁更低. 因此, 优先发展城市公共交通, 不仅是节约能源、 缓解城市交通拥堵的有效措施, 也是改善城市人居环境,促进城市可持续发展的必然要求. 经济的发展和居民生活水平的提高必然引起私人汽车消费的升温, 带动汽车 产业及其相关产业迅速发展,对于城市的经济发展和产业结构调整具有重大意 义,但汽车的发展也将导致大量的能源消费和严重的环境污染.上述交通问题的 出现,严重影响了日常的城市生产生活,给居民生活带来不便,从长远来看,必 将影响城市功能的发挥,制约城市的健康发展.在当今节能减排的大背景下,如 何促进汽车产业和城市社会经济的协调发展,促进人、车、能源、环境的和谐发 展,成为我国经济和汽车工业可持续发展的重大课题.从国际经验来看,必须大 力发展低碳城市经济,建立低碳城市交通系统,转变市民消费观念,提高节能环 保的公众参与意识, 将以低碳社会为建设目标的城市发展模式作为重要的战略内 容. 3.2.2 化石燃料资源有限 2008 年,我国石油消费总量为 3.65 亿吨,仍保持仅次于美国的世界第二大 石油消费国,石油对外依存度高达 51.3%,已突破石油进口的国际警戒线.未来 几十年,我国对能源,尤其是石油基化石燃料的需求量将持续快速增长. 但是,从能源供应来看,中国乃至全世界范围内的化石燃料资源均有限.我 国自然资源总量排世界第七位, 能源资源总量约 4 万亿吨标准煤, 居世界第三位. 中国煤炭保有储量为 10024.9 亿吨,但经查可采储量只有 893 亿吨,石油的资源 量为 930 亿吨,天然气的资源量为 38 万亿立方米,现己探明的石油和天然气储 量只占资源量的约 20%和6%,仅够开采几十年;煤层气资源量为 35 万亿立方 米,相当于 450 亿吨标准煤,排世界第三位,但尚未成规模开发利用.表3-1 为1996 年美国能源部发布的世界和中国的已探明的矿物燃料资源可使用年限[2] . 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 76 表3-1 世界已探明的矿物燃料使用年限 煤 天然气 石油 世界 221 80 39 中国 85 62 19 由上表可见,中国和世界的化石能源资源储备情况不容乐观,而随着人口的 不断增加和经济的快速发展,能源紧缺的时期将会提前到来. 在城市交通消耗的石油中,机动车的消耗逐年上升,并占据主要地位.2005 年,城市交通的油耗约 8820 万吨,占全国总油耗的 32%.与此同时,我们也应 该看到,中国的人口在未来 20 年里还将继续增长,每年约有 1500 万人口移居城 市或城镇.影响未来中国能源需求的一些主要驱动因子,如城市化、机动化、生 活质量和人均能源消费水平等目前仍处于较低的水平, 未来中国城市交通的能源 需求仍将有一个显著的增长. 此外, 中国燃料经济性水平比发达国家平均低 10~ 20%.为此,亟需采用极为严格的交通能源需求控制措施,通过优先发展公共交 通,坚持实施交通需求管理措施,引导私人小汽车合理使用,减少对不可再生能 源,尤其是石油能源的依赖. 3.2.3 全球气候变化问题日益明显 根据奥斯陆气候和环境国家研究中心在美国《国家科学院学报》月刊上的研 究报告,汽车、轮船、飞机和火车使用燃料所释放的气体是目前全球变暖的主要 原因之一.报告指出,过去 10 年全球 CO2 排放总量增加了 13%,而源自交通工 具的碳排放增长率却达 25%. 欧盟大部分工业领域都做到了成功减排, 但交通工 具的碳排放却在 10 年间增长了 21%. 到2050 年, 全球交通工具碳排放将比目前 增长 30%~50%,包括中国在内的发展中国家的排放占增量的主要部分[38] . 温室气体排放引起的全球气候变化一直备受国际社会的关注. 2005 年2月, 《京都议定书》开始生效,成为全球解决气候问题工作的里程碑,于是,国际社 会掀起了构建 "低碳" 社会的热潮, 全球经济向低碳经济转型的大趋势逐渐明晰. 应对全球金融危机将加速这一进程.2007 年以来,从世界环境日、八国峰会、 亚太经合组织(APEC)峰会到夏季达沃斯峰会等,气候变化、节能减排几乎是 逢会必谈的主题.目前,全球气候变暖已经是一个不争的事实,这与使用煤炭、 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 77 石油等化石燃料的过程中排放二氧化碳的量密切相关. 过去三十年,中国以较低的能源消费水平,实现了较高的经济发展目标.但是,我国城镇化和机动化的水平较低,人均能源消费水平较低,生活质量尚待提 高,未来中国交通的能源需求和二氧化碳必将显著增长.尽管议定书中没有对中 国做出具体的温室气体减排要求, 但对中国未来能源与环境可持续发展研究与教 育给出了重要指导.另一方面,随着 2009 年年底哥本哈根会议后京都时代的气 候变化谈判的临近,国际上对中国航空、航运的减排要求日渐明晰,大大增加了 谈判外交的压力,给中国的发展带来了严峻的挑战.中国作为世界第一人口大国 和第二大温室气体排放国,同时也是受全球变暖影响最严重的亚洲国家之一,中 国应和国际社会一起针对节约资源能源、 保持全球气候稳定和可持续发展做出不 懈的努力. 交通发展与能源、气候之间的问题日益突出,温室气体排放加剧,成为我 国"环境友好型、资源节约型交通" (简称"两型交通" )建设的制约因素,另一 方面, 我国承担减排责任的国际压力的日趋增大, 迫切要求城市交通领域建立 "公交+自行车/步行"为主体的高效低碳城市交通系统,并合理有效引导小汽车的 使用,以提高城市交通和能源的使用效率,有效减缓二氧化碳排放. 3.2.4 机动车增长带来的大气污染和健康问题突出 2007 年,我国民用机动车保有量达到了 1.6 亿辆,汽车保有量达到了 5696 多万辆.按照近年来的发展速度,据发改委能源所预测,到2020 年,中国的机 动车拥有量将接近 2 亿辆,2030 年将比 2020 年翻一番,接近 4 亿辆.我国石油 消费总量也迅速增加, 目前我国石油对外依存度已突破 50%, 小汽车的快速发展 导致的化石石油燃料消耗快速增加对我国国家能源安全的压力越来越大. 同时,伴随着汽车保有量迅速增加和能源消耗的快速增长,造成的环境问题 也日益突出.我国的一些大城市已经由煤烟型的空气污染开始转向尾气型的污 染.在大气污染中,以城市空气污染最为突出,而在城市空气污染中,又以汽车 尾气污染最为严重.目前我国大城市 80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物 来自机动车尾气排放[39] . 优先发展城市公共交通能减轻大气污染.以特大城市为例,据研究,如小汽 车出行 1%转公交,每年减排氮氧化合物 6 万吨、一氧化碳 42 万吨、碳氢化合物 第3章中国城市交通节能的问题与挑战 78 3.4 万吨[40] .由上可见提高公交出行比例,可有效降低汽车尾气排放总量,减轻 城市大气污染,改善城市生态环境.有关数据表明,北京市为迎接 2008 年奥运 会,规定了禁行黄标车以及实行单双号制度.环保监测显示,这一期间与交通排 放影响直接相关的一氧化碳、二氧化碳浓度分别下降了 15%和27%,可吸入颗 粒物浓度下降了 24%[41] .由此可以看出,汽车尾气污染是大中型城市空气污染 的重要因素. 另外,有害气体及污染物充斥大气层,影响人们的身体健康.据法国环境健 康安全理事会的报告指出,城市污染主要来自城市取暖系统、工业体系以及汽车 排放, 其中进入人们支气管的细小颗粒中, 有一半以上是由汽车排放到大气中的. 原国家环保总局的一项报告指出, 在中国的大雾天气中, 汽油造成的污染占 79%. 全世界空气污染最严重的 20 个城市中,就有 16 个在中国.汽油或柴油在汽车发 动机中燃烧时会产生大量对环境有害的污染物质, 其中包括大约 100 多种有害成 份[42] .汽车在大量的排放有害尾气的同时,也是惊人的活动散热器,它们和空 调、冰箱等制冷电器一起不停的吞能吐热,使城市的"体温"不断的升高、城市 热岛效应大大加强. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 79 第4章中国城市交通中长期能源需求情景预测3 4.1 城市交通能耗的预测方法 城市交通的快速发展已经成为我国中长期能源和温室气体排放, 以及城市污 染物排放的重要驱动因素之一. 因此在分析未来的能源和温室气体排放趋势及相 关政策影响时,需要对城市交通进行详细分析.这里我们通过建立模型作为分析 工具对我国城市交通的未来发展情景进行分析, 得到相应的能源需求和温室气体 排放情景. 参照《中国城市建设统计年报》中"非农业人口"的分类标准,考虑城市交 通的不同特征,将中国城市分为:超大城市(200 万人口以上) 、特大城市(100 至200 万人口) 、大城市(50 至100 万人口)和中小城市(50 万以下人口)四类. 而且,本研究的基准年是 2005 年,预测年(或特征年)中将不再做变更,预测 年是 2010、2020 和2030 年. 4.1.1 模型方法 1992 以来, 国家发改委能源研究所开始在能源模型开发与应用方面进行长期 研究.1994 年之后,与国际上一些知名研究机构就能源与气候变化模型进行长 期合作,并开发完成了一组模型,这些模型各自有不同的特点和政策分析功能. 2000 年以来开始有针对性的构建我国的能源环境综合评价模型,到目前为止已 经开始形成一个综合评价模型框架, 我们称之为中国能源环境综合政策评价模型 (IPAC 模型) . IPAC 模型主要包括三个部分:能源与排放模型、环境模型和影响模型.能 源与排放模型是 IPAC 模型的主要构成部分,包括多个不同类型的模型.环境模 型包括大气扩散模型和一个简单气候模型.影响模型包括健康影响模型.它们之 间存在关联,能源与排放模型的结果输入到环境模型中,计算能源活动所引发的 大气污染物浓度以及可能的升温,之后由影响模型计算对健康的影响,这种影响 转换为对经济的影响后,再反馈回能源排放模型.各个模型在 IPAC 模型中的主 要作用描述如下. (1)能源排放模型: 3 摘自:姜克隽,朱松丽. 中国城市交通中长期能源需求情景报告,发改委能源所,2009 年6月第4章国内外城市交通节能的经验与启示 80 IPAC-SGM 模型: 为CGE 模型, 考虑各经济活动之间的影响与关联, 在IPAC 模型中主要进行各种能源环境政策对经济影响的分析, 同时可以进行中长期能源 与环境情景分析. IPAC-Material 模型:这也是一个 CGE 类型模型,但与 IPAC-SGM 相比,更 多分析各种环境效果和政策.其中包括多个环境部门,分析能源活动对大气污染 物、水污染、地表破坏,以及环境产业的发展对经济的影响. IPAC-e 排放模型:为一个部分均衡的全球模型,包括全球 9 个地区,中国是 其中一个地区.主要进行中长期能源与温室气体排放情景分析. IPAC-TIMER 模型:为一个动态能源经济模型,也是一个全球模型,包括 17 个地区.可以详细分析能源进出口和投资. IPAC-tech 技术评价模型:最小成本优化模型,可以进行一定时期内的最小 成本分析,分析在不同技术进步假定下的能源投资政策效果. IPAC-Message 模型:为技术进步分析模型,重点分析重大能源技术的成本、 市场变化. IPAC-AIM/技术模型:是一个详细技术评价模型,采取自底向上方式进行分 析.可以进行技术政策评价和温室气体减排政策评价.适合于进行中短期能源与 温室气体排放情景分析. IPAC-AIM/Local 区域模型:原理上与 IPAC-AIM/技术模型类似,但划分了 31 个省市,主要进行区域能源环境政策分析. (2)环境模型: IPAC-air 地区扩散模型:在能源排放模型的计算结果基础上,计算不同大气 污染物的浓度,用以为影响模型提供输入,同时将能源发展对策与政府制定的环 境目标进行比较. IPAC-Climate 模型:来自于美国气候中心的 Weigley 模型,用以计算未来的 升温. (3)影响模型: IPAC-Health 健康影响模型:分析不同大气污染和温度上升对健康的影响, 然后分析对 GDP 的影响. IPAC-Water 水资源影响模型:分析气候变化对水资源的影响. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 81 IPAC 模型的构成见图 4-1.在IPAC 模型的各个子模型之间,目前采取软连 接方法,即一个模型的输出结果作为另一个模型的输入.在IPAC- e 排放模型中 的几个子模型之间实现了硬连接. 作为一个模型框架,IPAC 的应用方法采取相同参数取值方法,或称为相同 发展框架方法.在模型应用分析时,所有模型采用相同的宏观经济发展指标,如GDP 和人口,类似的技术参数,类似的节能措施等,使各个模型的输出能够在 比较类似的数据平台上进行比较.这样就可以回答不同的能源与环境问题. 图4-1 IPAC 模型的框架 本预测中主要采用 IPAC-AIM/technology 模型进行分析. PAC-AIM/technology 模型则是在 AIM/Enduse 模型的基础上扩展来的. 能源经济模型 IPAC-SGM 能源技术模型 IPAC-AIM 能源与排放情景模型 IPAC-E 技术评价模型 IPAC/Tech IPAC/MESSAGE 动态能源经济模型 IPAC-TIMER 区域能源环境模型 IPAC/AIM-Local 环境发展模型 IPAC-MATERIAL 大气扩散模型 IPAC/AIM-air 健康影响评价模型 IPAC/AIM-Health 气候模型 IPAC-CC 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 82 IPAC-AIM/技术模型是 IPAC 模型的主要组成部分,其目的是对能源服务及 其设备的现状和未来发展进行详细描述, 对能源消费过程进行模拟. IPAC-AIM/ 技术模型结构如图 4-2 所示. 能源价格 最小成本研究 技术选择模型 服务设备 成本帐目 服务设备成本 大量生产 导致成本 减少 能源效率改进模型 服务设备 能源需求 依据需求单 位的服务设 备比例 服务设备 改进 每种服务的 能 源需求改进 需求单位的工作 的服务设备比例 政策选择 世界能 源结构 模型 国家A 国家能 源结构 模型 国家B 能源 需求 能源 服务量 能源服务模型 服务 量计算 决定服务 因 素的水平 单位驱动因 素的服务 决定服务需求 因素的水平 SVPFR的控 制参数 SVPFR 的增长 政策选择 政策选择 政策选择 国家能 源结构 模型 决定服务需 求因素的评 估模块 (SVPFR) 图4-2 IPAC-AIM/技术模型结构 IPAC-AIM/技术模型采用最小成本法进行分析,即具有所设置的各种成本 最小的技术能够被选中以提供能源服务的效果.模型中采用了线性规划方法,使 模型能够分析一些复杂的能源使用过程, 从工艺系统而不是单个技术的角度进行 分析, .在模型分析中,各种参数的设置可以采取不同的标准与方法,使分析覆 盖的范围扩大.如技术运行过程中的各种投入组成了技术的运行成本,这种投入 可以根据不同情况包括能源投入、原料投入以及劳动力投入等其他投入,使技术 成本分析更接近实际情况. IPAC-AIM/技术模型的技术选择标准比较简单,这使其分析结论能够比较容 易理解,进而能够被使用者接受,以更好支持决策支持过程. 4.1.2 情景定义 根据交通的不同发展水平,制定了三种不同的情景模式:基准情景、政策情 景和政策技术情景,并开展了对交通行业、城市交通和客运业 2020 年和 2030 年能源需求总量的预测研究.三种情景的具体定义如下: 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 83 (1) 、基准情景:延续基年所设定的城市交通模式; (2) 、政策情景:综合考虑合理减少交通需求(尤其是个体机动交通需求) 、 优化出行结构(优化交通模式) 、调整土地利用模式(降低平均出行距离) 、提高 实载率等政策措施; (3) 、政策 + 技术情景:在考虑以上政策的基础上,充分考虑机动车能效 进步. 4.2 研究数据与模型参数 4.2.1 社会经济参数 (1)GDP 增长 中国未来经济发展、人口发展模式与国家发展目标比较接近.经过多年研究 评估之后,这个发展模式采用多数研究共同的结论,这是一种目前为大多数人所 认同的经济发展模式.但这里也较多考虑了近期一些比较乐观的经济预测. 中长期的发展目标实施国家经济发展的三步走目标,即在 2050 年中国经济 达到目前发达国家水平.在这种模式下,由于国内、外市场环境的变化,中国产 业结构面临调整、重组,加之中国加入 WTO 后,中国产业更加充分的国际化. 未来十几年内,中国将成为国际制造业中心,出口为拉动经济增长的重要因素. 考虑到中国经济快速发展,2030 年之后,GDP 的主要支持因素则变为内需增长 为主,国际常规制造业的竞争力由于劳动力成本快速上升而下降.通过采取一系 列行之有效的措施,经济结构不断改善,产业结构逐步升级,先进产业的国际竞 争力日渐增强,使中国经济仍能在不断调整中以较为正常的速度发展,估计 2000~2050 年间,中国经济保持年均 6.4%的增长速度.各时期经济增长情况见 图4-3 到图 4-5. 由于目前国内研究和规划经济数据都是大的经济数据,即比较多的讨论到 2030 年,2050 年的 GDP 增长速度,三个产业之间的比例.一个主要的问题是缺 少详细部门对经济增长贡献的分析.这里我们利用 IPAC-SGM 模型分析经济结 构的变化中部门贡献的大小.这对于 IPAC 模型组来讲是一个新的研究,我们保 持与多个经济模型的讨论,并参考相关的研究文献.主要目的是进行深化研究, 同时提供一些结果供大家讨论. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 84 未来年各产业GDP增加值(单位:亿元) 0 1000000 2000000 3000000 4000000 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 GDP增加值 第一产业增加值 第二产业增加值 第三产业增加值 GDP增加总量 图4-3 未来三产业 GDP 增加值 GDP增长速度 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 8.00% 10.00% 12.00% 2005- 2010 2010- 2020 2020- 2030 2030- 2040 2040- 2050 年份 增长百分比 第一产业 第二产业 第三产业 总增长速度 图4-4 GDP 增长速度 各年份GDP构成比例 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 百分比 第三产业 第二产业 第一产业 图4-5 各年份的 GDP 构成比例 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 85 (2)人口和城市化 人口情景主要考虑近期的几个主要规划和研究数据. 政府继续对中国人口增 长的控制.农村人口生育状况也在不断改善,计划外生育有所减少,中国人口基 本按照目前的构架向前发展.尔后,随着中国经济的不断发展和人们生育观念的 逐步改变,外加人口高峰到来后面临负增长局面,政府有意识地放宽对人口增长 的限制,间隔生育措施逐步实施,使中国的人口数基本维持在一个较低水平.这 里主要采用了计生委的人口发展情景, 并利用 IPAC-人口模型进行了分析. 在这 种情景下,2030 年到 2040 年之间中国人口达到高峰,为14.7 亿人左右,2050 年下降到 14.6 亿.各时期的人口情况见图 5-6. 0 200 400 600 800 1000 1200 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 城市人口(单位:百万人) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 城市化率 城镇人口 农村人口 城市化率 图4-6 各年我国人口与城市化率 4.2.2 城市发展参数 为了能够更好的分析未来交通格局, 我们又按照人口将城市划分为不同的组 别,不同类型城市有不同的城市交通模式.城市分类的一个主要目的是分析公共 交通,特别是轨道交通的发展,以及不同城市控制道路机动车交通的可能对策. 根据城市发展相关研究和规划,未来年份城市分布将走向大型化,2050 年 将有超过 150 个人口 200 万以上的大型城市,承担人口超过 5.4 亿人(图4-7 和4-8) . 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 86 0 50 100 150 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 城市个数 超大型城市(人口数量>15百万) 特大型城市(人口数量>5百万) 大型城市(人口数量>2百万) 中等城市(人口数量>1百万) 图4-7 各类型城市的分布情况 0 50 100 150 200 250 300 350 400 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 人口数(单位:百万人) 超大型城市 特大型城市 大型城市 中等城市 小型城市 图4-8 各类型城市人口 4.2.3 交通发展参数 未来我国交通发展的主要因素是经济增长和收入增长. 经济增长是货运周转 量增长驱动因子.收入增长则是旅客周转量增长的主要因子. (1)货物周转量预测 货物周转量和经济增长之间有良好的相关关系, 许多研究报告已经确认这一 点(世界银行,2000,朱松丽,2004 等) .即使在已经高度发达的国家如美国、 日本、欧盟,其货物周转量与 GDP 之间的弹性仍然在 1 左右. 但是考虑到我国目前的货物运输格局, 对中国未来的货物运输量的发展需要 进行更为详尽的分析.从下面表 中可以看出,1990 年到 2006 年我国货物周转 量年均增长 8%,2000 年到 2006 年年均增长 12.31%.货运量 1990 年到 2006 年第4章国内外城市交通节能的经验与启示 87 年均增长 4.75%,2000 年到 2006 年年均增长 7%.2006 年我国主要高耗能产品 和能源的产量为 50.4 亿吨, 粗略估计占 2006 年货运量的 20%左右. 在货运量中, 如果除去这些产品,其他产品的货物运输增长速度同期分别为 4.1%和5.6%,说 明这些高耗能产品和能源产品的增长是货物运输的主要驱动因子.如果考虑到 2020 年以后能源和高耗能产品增长有限,因此在分析未来货物交通周转量的情 况下需要有针对性地分析.在这种情况下,得到中国未来货物周转量预测(图4-9,4-10) . 货物周转量(单位:亿吨公里) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 9 7 8 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0 1 9 9 5 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 年份 管道民航水运公路铁路年份图4-9 各交通模式货运周转量 货运量(单位:万吨) 0 500000 1000000 1500000 2000000 2500000 1978 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 年份 管道民航水运公路铁路图4-10 各交通模式货运量 (2)客运周转量预测 客运周转量预测主要考虑随着收入增长导致的出行需求的增长和出行方式 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 88 变化情况. 未来机动车预测在国际和国内已经进行过许多研究. 大多研究采用了趋势分 析法, 即根据过去中国的机动车发展趋势采取一些简单的模型推出未来中国的机 动车拥有量.大多数结果表明到 2020 年中国的机动车拥有量在 9000 万辆到 1.8 亿辆之间,2030 年在 1.2 亿辆到 2.5 亿辆之间(图4-11) . 图4-11 收入与汽车拥有量之间的关系 4.2.4 技术参数 (1)替代燃料技术 替代燃料汽车是指使用非石油产品燃料的汽车. 在十九世纪晚期汽油用作发 动机燃料之前,机动车就是靠我们现在所说的替代燃料来驱动.替代燃料的化学 构成比汽油简单得多,其在氧化或燃烧时排放低.因此替代燃料天性地就是比汽 油更清洁的燃料.在内燃式发动机上更多地使用替代燃料其潜在的益处有:减少 受限污染物和温室气体的排放,降低交通部门对汽油的依赖,促进替代燃料汽车 产业的发展. 替代燃料一般包括:压缩天然气(CNG) ,液化石油气(LPG) ,生物质燃料, 如甲醇,乙醇等,电(蓄电池) ,氢(燃料电池) .可以 100%采用这些燃料(需 要专门发动机) , 也可以直接在无铅汽油或柴油中搀和最多 15%的生物质燃料 (不辆/千人 Canada France India Italy 韩国 台湾 US UK Greece Spain Sweden 0 100 200 300 400 500 600 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 GDP per Capita (1997 $ PPP) 中国2030 汇率法 中国 2030PPP 法 新加坡 北京2007 北京2020 杭州2007 香港 上海2007 东营2005 明显的左 移效应 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 89 需要改变发动机) . 石油燃料(汽油和柴油)单位容积的能源含量是非常出色的.相比之下,替 代燃料的能量密度较低,也就是说,一加仑替代燃料可供行驶的里程数比汽油少 得多.不同燃料的能源含量或者说能量密度的比较见下表(表4-1) 表4-1 各种燃料的能源含量比较 燃料 kJ/kg kJ/liter 同汽油的能源含量比值(按容积比较) 汽油 1) 43070 31871.8 1 柴油 1) 42652 37107.24 1.16 LPG1) 50179 27096.66 0.85 CNG2)* 49800 7008.29 0.22 M100 20108.86 15886 0.50 E1003) 27272.15 21545.3 0.676 M853) - 18740.6 0.588 E853) - 30341.9 0.952 液态氢 3) - 9720.9 0.305 电力 3600kJ/kWh - - *注: 压力为 20Mpa 根据热值和燃料容重计算得出. 来源于 www.energy.ca.gov a) 上述能源含量比值并不反映实际"使用中的替代效果" ,因发动机效率影 响替代效果可能高于或低于能源含量比值. b) E85 指85% 乙醇 加15% 无铅汽油; E100 is 100% 工业酒精; M85 指85% 甲醇加 15%无铅汽油; M100 指100% 甲醇. c) 汽油、 柴油、 LPG 以及 CNG 的热值取用中国公布的平均发热量数据. 其 他燃料(除电力外)的热值引用发达国家的相应数据. (2)天然气汽车 同汽油相比,可供商业化运输使用的所有液态或气态燃料中,天然气的减排 潜力最大.下面的事实可以说明这一点:产生同样多的热量,二氧化碳排放少 19%;一氧化碳排放减少 65-90%;非甲烷碳氢化合物减少 97%以上;基本上无 微粒物排放. 同汽油尾气相比,天然气汽车尾气的臭氧反应性好 80-90%以上. 然而,从上文的表格可以看出,天然气汽车的甲烷排放比汽油车高很多,而 甲烷的温室效应作用比 CO2 大.此外,天然气汽车的 NOx 不受控排放可能高于 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 90 汽油车的不受控排放,这要视发动机技术而定.用三元催化器来控制天然气汽车 的NOx 排放也更加困难.天然气汽车的其他缺点还有:获取成本比类似的汽油 车或柴油车高很多;由于天然气的能源含量同等体积的汽油或柴油相比低很多, 天然气汽车在再次加气之前只能行驶类似的汽油车一半的行程. 而天然气加气基 础设施和加气设备比普通加油站昂贵得多.同样,由于天然气的气体特性,充入 燃料箱的天然气重量可能会受到一天时间变化和周围温度变化的影响. 天然气汽车高压燃料箱的重要和体积是限制天然气汽车推广的一个非常重 要的因素.为了储存更多的天然气,天然气一般以 15-25Mpa,通常 20Mpa 的 压力充入燃料箱.以汽油车为例,其油箱自重为 7.75 kg,储油 27 kg,总重 34.75 kg.一油箱汽油的发热量为 122.9MJ,能源含量相当于 35MJ/kg(见表 4-2) .相 比之下,天然气汽车的高压燃料箱自重 120kg,可装 20Mpa 压缩天然气 12kg, 总重达 132kg.一燃料箱天然气发热量为 597.6 MJ,能源含量相当于 4.5 MJ/kg. 表4-2 典型汽油车和天然气汽车比较 汽油 CNG(20Mpa) 燃料箱自重 (kg) 7.75 120 燃料重 (kg) 27.0 12.0 燃料热值(kJ/kg) 45200 49800 总热值 (MJ) 1220.9 597.6 能源含量 (kJ/kg) 35100 4500 (资料来源: Newest auto technologies in the world, complied by Center for Auto Technology Research, China, Published by Shandong Science & Technology Press, 1999. ) 不过,在便利性和可得性方面,天然气的优越性相对突出.有研究认为现在 全世界大约有 128 万辆天然气汽车. 西气东输工程使北京能够拥有相对丰富的天 然气资源.同时北京从 1998 年开始实施尾气排放标准,这促使机动车向清洁燃 料技术转变.在北京公交公司,天然气汽车十分普及,到2000 年底,北京已经 有1300 辆天然气汽车在用,在中国所有城市中名列前茅. 汽车制造商正在开发专用的更加清洁的压缩天然气发动机, 新研制的发动机 要求能够降低汽车制造成本及进一步提高效率. (3)液化石油气汽车技术 液化石油气(又叫做丙烷)是石油精练过程中的副产品或者来自天然气生产 工艺,被普遍认为是代替汽油和柴油的最好的替代燃料.液化石油气是能够清洁 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 91 燃烧、广泛可得以及十分安全的燃料.估计目前全世界共有 410 万辆液化石油气 汽车在用. 测试结果表明液化石油气汽车因为燃料的碳热比率较低,其CO2 排放比类 似的汽油车减少 13~15%,也有研究估计液化石油气汽车的 CO2 减排率达到 19~20%.液化石油气在生产和输送过程中的 CO2 和其他温室气体的排放也是所 有传统燃料和替代燃料中最低的.考虑到燃料生产、输送和燃烧阶段全周期的 CO2 排放,液化石油气汽车比类似的汽油车减排 CO2 接近四分之一.同其他的 气体燃料汽车相比,液化石油气汽车排放的活性有机气体少大约三分之一,CO 减排将近 60%.液化石油气汽车的 NOx 排放比汽油车高,但可以通过安装三元 催化器来控制 NOx 排放.此外,据报道,液化石油气汽车的点火塞使用寿命为 80,000 到100,000 英里,其发动机寿命是汽油或柴油发动机的两到三倍. 液化石油气汽车的缺点是,因为一加仑液化石油气能源含量比一加仑汽油 低, 所以液化石油气汽车行驶的最大路程比汽油车短.液化石油气汽车另一个 常被提及的缺点是双燃料客车因安装液化石油气燃料箱挤占了备用轮胎大小甚 至更大的行李箱空间.同压缩天然气加气基础设施相比,液化石油气的加气设施 不是什么值得考虑的重要问题,其建设成本仅是前者的五分之一.同时,对液化 石油气燃料箱的工艺要求也没有压缩天然气气箱高. 因为城市液化石油气供应站和加气站的缺乏,北京采用了双燃料计划.到目 前为止,已有三分之一的出租车被改造成双燃料汽车,不久的将来,因排放标准 和石油产品涨价的双重促进作用,所有的出租车都将采用双燃料驱动系统.在北 京的公共交通部门,2000 年底共有 2700 辆液化石油气公共汽车.从新的世纪开 始,除了公共汽车和出租车以外,公共事业组织机构所属的机动车辆都将被改造 成双燃料汽车. (4)甲醇燃料汽车技术 甲醇通常叫做木精,可从天然气、煤或生物质中提取出来,它是能够替代汽 油的另一种交通燃料. 甲醇用作发动机燃料的最常见的形式是 M85,M85 由85% 的甲醇和 15%的无铅汽油混合而成.北美地区拥有数量最多的 M85 燃料汽车, 其中美国约有 15000 辆,加拿大约 300 辆左右. M85 燃烧排放的 CO2 比汽油略低一点 (1.3%) , 但如果从天然气中提取甲醇, 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 92 则甲醇在生产和输送过程中排放的 CO2 比汽油相应要高.在这一前提下,M85 的全周期 CO2 排放可能略高也可能略低于汽油 .现有的测试还表明,M85 可能 比汽油燃料产生更多的 CO 排放. 如果采用其他的制取工艺, M85 燃料即便能也 只能产生很小的温室气体减排作用. 然而,M85 可以产生较少的挥发性有机物和 NOx 的排放.美国环保署认定 M85 燃料汽车同汽油车相比, 其挥发性有机物排放能够减少 30%, 能够减少 50% 的疑致癌物质(包括乙醛、苯)等有毒空气污染物.甲醇作为代替石油燃料的一 种清洁替代燃料,其另一个优势是它可以从煤或生物质中制取,因而有助于国家 能源安全. 中国科学技术委员会和福特公司关于甲醇汽车的成本效益合作研究项目引 发了人们对煤制取甲醇工艺的经济性的争议. 该项目利用生命周期方法论研究了 将煤转换成汽车燃料的一系列问题.项目假定的前提是:汽车使用寿命为 10 年, 年行程 1.93 万公里,研究结果见表 4-3. 表4-3 生命周期的增量成本 (U$$) 原材料 石油 石油 煤 煤层气 焦炉气 煤煤煤燃料 汽油 柴油 甲醇 甲醇 甲醇 甲醇混合 燃料 汽油 电力 燃料成本 基准 -970 1020 30 420 250 2840 -700 资本成本 基准 780 650 650 650 650 - 9650 运营成本 基准 - 1100 1100 1100 1100 - 5920 总增量成本 基准 -190 2770 1780 2170 2000 2840 14870 (资料来源: 世界汽车最新科技. 中国汽车技术研究中心编著. 山东科技出版社出版, 1999 年. ) 从上表可以看出,用煤、煤层气或焦炉气生产出来的甲醇作动力的机动车的 燃料成本、资本成本和运营成本均高于汽油车或柴油车的相应成本. 东风汽车公司和清华大学在上世纪 90 年代初也合作开展了类似的研究项 目.按照当时的燃料价格,该项目分析了 EQ-140 载重汽车分别改装成液化石 油气汽车和甲醇汽车的经济可行性,见下表 4-4.研究结果表明,甲醇燃料运营 成本比汽油贵 10%,而液化石油气的经济性最好. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 93 表4-4 载重汽车(EQ-140)用不同燃料驱动时的经济性比较分析 燃料类型 能源消耗 (升/100km) 燃料价格(RMB/升) 燃料成本(RMB/100km) 年成本 (1000 元) 同汽油相比(%) 汽油 (70#) 24.8 2.7 66.96 40.2 100 LPG 18.42 1.3 23.95 14.4 36 M85 42.82 1.9 72.39 43.4 108 (资料来源: 世界汽车最新科技. 中国汽车技术研究中心编著. 山东科技出版社出版, 1999 年. ) 最近汽油价格波动剧烈,汽油价格比上世纪 90 年代相应上涨了很多,所以 上述的分析很可能不能反映现在的情况. (5) 乙醇燃料汽车技术 乙醇,又叫普通酒精或酒精,是用玉米或其他谷类、其他农产品或剩余物酿 造的一种液体物质.大多数情况下,玉米是生产乙醇的最便宜的原料,其生产工 艺的副产品也能够出售.乙醇辛烷含量高,可以用作汽车燃料.巴西政府执行了 一项用甘蔗生产燃料的计划, 其结果是巴西境内有超过四百万辆汽车使用乙醇作 燃料.美国和加拿大的乙醇燃料汽车数量也在逐步增加. 同甲醇燃料汽车相似,乙醇燃料汽车使用的通常是一种混合燃料 E85,E85 用85%的乙醇和 15%的无铅汽油混合而成.实际上多年以来,出于能源或空气 质量等的考虑, 乙醇还被大规模地用作汽油添加剂混在汽油中制成 10%乙醇成份 的混合液体,称作酒精-汽油混合燃料. 乙醇燃料适应汽车与同型号的汽油车相比,其烟雾污染物排放可以减排 30~50%.然而,由于乙醇要用农作物作生产原料,其燃料周期温室气体排放可 能要高于汽油燃料, 根据美国环保署的一项研究, 当原料和玉米种植用到的机械、 化肥、 杀虫剂以及谷物干燥和发酵消耗的能源都考虑进乙醇的生命周期碳排放分 析中,乙醇生产和使用过程总的碳排放是同加仑汽油碳排放量的六倍. 乙醇燃料汽车的最大路程是同尺寸油箱汽油车路程的 75-90%. 汽车制造商 要安装更大的油箱来提高乙醇燃料汽车的路程.乙醇燃料汽车的另一个缺点是: 出于安全性的考虑,乙醇燃料汽车需要特别的润滑剂以及维护和操作程序. 在北京,甲醇和乙醇燃料汽车的示范项目已经开始启动,但离商业化运作阶 段还有很远距离. (6)(混合)电动汽车技术 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 94 电动汽车可以归入三类:蓄电池电动汽车,混合电动汽车,燃料电池汽车. 通用汽车、福特、丰田等汽车厂家都有少量的轻型蓄电池电动汽车上市.发 达国家大约有 3,5000 辆轻型电动汽车在用. 如果仅仅考虑车用燃料使用时的排放,电动汽车称得上是零排放汽车,它甚 至没有排气尾管.然而,电动汽车的燃料周期排放则取决于电力的生产工艺.某 一特定管辖区的净减排效果取决于当地的电力生产结构以及关于电池充电时间 的假定.以加拿大安大略省为例,如果假定蓄电池在波峰期充电,由于高峰期电 力负荷多来自煤点和油电, 则电动汽车的全燃料周期温室气体排放大致同汽油车 相当.如果假定电动汽车在非高峰期充电,则其全燃料周期温室气体排放比汽油 车低 40%左右. 电动汽车的另一个有利论据是, 同石油燃料汽车排放的污染物相 比,电厂作为静态污染源,它产生的污染物更容易得到控制. 蓄电池技术是发展电动汽车的关键技术之一. 目前世界上使用最广泛的铅硫 酸蓄电池因为二次污染和低比能等明显的缺点, 是最不具有发展潜力的蓄电池技 术.1991 年美国通用汽车、福特、克莱斯勒、电力学会和能源部携手成立了美 国先进蓄电池协会以加强动力用蓄电池技术的研发. 依照美国先进蓄电池协会的 长远目标,蓄电池的比能要求达到铅硫酸蓄电池的 4 倍,即200KW/kg.其充放 电寿命将是铅硫酸蓄电池的 1000 倍.最重要的是,要求新型蓄电池的售价不能 超过 100 美元/KW.h,相当于铅硫酸蓄电池的价格.如果新型蓄电池能够达到这 些要求,电动汽车是非常有竞争力的.最有希望达到上述目标的蓄电池是镍氢蓄 电池、锂硫磺蓄电池、锂聚合物蓄电池和锂离子蓄电池. 电动汽车的最大缺陷是它的购买成本太高.当前上市的电动汽车售价在 30, 000 到50,000 之间,比如通用汽车公司的两乘客电动客车(EV1)和丰田汽车 公司的五乘客电动客车(RAV4) ,见表 4-5.这种价格可以反映出电动汽车研发 成本以及正式投产前制造少量样车的成本很高昂.美国上世纪 90 年代末计划面 市的电动汽车剔除补贴的价格将是相似汽油车价格的两到三倍. 表4-5 典型电动汽车性能 型号 EV1 RAV4 生产厂家 美国通用汽车 日本丰田汽车 座位数 两座 五座 重量(kg) 1350 1540 满载时重量(kg) 1550 1815 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 95 最高时速(km/h) 120 125 路程(km) 112 215 蓄电池类型 铅硫酸蓄电池 镍氢蓄电池 充电时间 (hr) 2 6.5 售价(US$) 35000 42000 月租金 (US$) 400 499 (资料来源: 世界汽车最新科技. 中国汽车技术研究中心编著. 山东科技出版社出版, 1999 年. ) 电动汽车的其他缺点有:路程有限,过长的充电时间,蓄电池使用寿命、重 量和成本问题,性能指标通常低于类似汽油车,较高的运营成本等等. 混合电动汽车是指既能用电力驱动又能用机械驱动的机动车. 正如同其名称 所说的那样, 混合电动汽车集电力驱动系统的效率和液态或气态燃料汽车的长路 程优点于一身.通常情况下,混合电动汽车安装有电力存储装置例如蓄电池外加 机械驱动装置如内燃机、燃气轮机或燃料电池. 混合电动汽车同目前的内燃机或电动汽车相比,有如下几个优点.首先,由 于有电动机分担部分工作负荷,发动机尺寸可以变得更小,这样可以减少汽车自 重提高燃料经济性.第二发动机可以优化在一个特定的速度范围内运转,在此速 度范围,燃料经济性最佳而排放最低.这样,就可以避开内燃式发动机排放高燃 料经济性差的缺点.第三,混合电动汽车除使用电力之外还使用液体燃料(如汽 油、柴油、甲醇、乙醇)或气体燃料(如天然气、液化石油气) ,这可以比单独 用蓄电池行驶更长的路程.再加上其燃料效率更高,这意味着混合电动汽车可以 比目前的内燃机汽车行驶更远的路程.然而,这些优点有可能被混合电动汽车附 加的复杂结构、双燃料系统的额外成本、非电力燃料部分的排放等所抵消. 日本丰田汽车在混合电动汽车商业化生产领域处于领头羊地位, 根据日本的 测试,一种型号"Prius"的混合电动汽车展示的燃料经济性指标为 52 英里每加 仑(市区) ,其二氧化碳排放减少 50%,一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物排放 减少 90%.目前混合动力汽车已经取得了长足进步.目前日本出售价格在 200 万日元左右,与1998 年600 多万日元的价格相比已经大幅度下降,现在可以与 一般小汽车相竞争. 至于燃料电池汽车,通用汽车公司在 2000 年悉尼奥运会上展示的氢 1 型小 型货车使用液态氢作动力燃料,该车吸引了全世界的特别关注.尽管如此,在本 报告所考虑的所有替代燃料可选技术中, 燃料电池汽车是离商业化应用阶段最遥 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 96 远的技术之一.在2010 年之前,燃料电池汽车不可能发展到广泛的商业化应用 阶段. 这是因为生产燃料电池汽车的必需部件——氢存储输送系统或大规模制氢 系统,体积过大的昂贵的燃料电池,专用发动机——都处于早期研发阶段. 然而, 燃料电池汽车技术很可能是未来解决城市空气污染和全球升温问题时 减少石油燃料消费的最重要的选择技术.氢燃料汽车基本上不排放碳氢化合物、 微粒物、一氧化碳等污染物,其排放的唯一主要污染物是氮氧化物.因为氢气可 以通过电解水来制取,如果用非碳燃料发电,可以想象,氢燃料汽车除了产生少 量的其他温室气体之外,几乎不会产生净的 CO2 排放. 中国首次开展电动汽车项目的研究是在"八五"计划(1990~1995) ,清华大 学在"九五"计划期间继续进行了电动汽车的研究.在1997 年11 月,美国能源 部和中国科技部就电动汽车的合作研究签署了谅解备忘录.1998 年五月,中国 在汕头市南奥岛(位于广东省北部)投运了 17 辆不同尺寸的电动汽车作为示范 项目,从此电动出租车开始在汕头市街头公开露面.可以说,电动汽车是减少温 室气体排放和降低对石油燃料依赖的未来汽车. (7)涡轮直喷式柴油汽车和生物质柴油汽车技术 经过近 30 年的发展,柴油车各种性能已经逐步得到了很大提高.在欧洲, 现代的柴油发动机相比于传统的汽油发动机在节约能源、环境保护、成本效益方 面都具有明显的比较优势,这些优势说明柴油发动机技术已经今非昔比.柴油发 动机最大的优势是能源强度非常低, 而降低能源强度看来是从根本上减少交通系 统CO2 排放的唯一途径.同传统的汽油发动机技术相比,涡轮直喷式柴油发动 机(TDI)可以节约 30%的燃料油;同高速直喷式汽油发动机技术相比,TDI 柴 油发动机可以节省 15%的燃料油.因此,可以减少 CO2 排放 20%,最高减排达 到45%之多. 至于其他的污染物排放, 大众汽车公司生产的柴油车能够达到 2000 年1月实行的欧洲 3 号标准的要求,部分型号如"Lupo 3L TDI"可以达到 2005 年生效的欧洲 4 号标准的要求. 而且汽油价格的激烈振荡也将继续促进柴油车的 进一步发展.在德国三分一的新增汽车为柴油车,在奥地利则接近 50%.德国几 乎所有的出租车是柴油车. 为了支持英国生物质柴油机的发展,英国能源技术支持单位(ETSU)对生 物质柴油的全生命周期排放进行了研究, 研究结果表明生物质柴油的全生命周期 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 97 CO2 排放仅仅为柴油的五分之一左右,见表 4-6. 表4-6 柴油的全生命周期 CO2 排放 (g/km) 柴油 2000 生物质柴油 1999 2000 开采 14.53 化肥生产 15.1 17 运输 2.72 施用化肥 0 0 精练 13.62 农机 25 24 分送 0.91 石油生产加工 20 20 机动车运行 245 运输 5 5 机动车运行 0 0 总计 211 总计 65 65 (资料来源: Emissions from Liquid Biofuels, by ETSU, 2000) 从上述表格可以得出结论,生物质柴油的 NOx 和CO 排放,不论是全生命 周期的还是车辆运行阶段的,均高于传统柴油.生物质柴油对挥发性有机物 (VOC)和SOx 的减排效果是非常明显的. 1995 年生物质柴油的生产成本在每升 22-33 美分之间——大约是英国柴油 税前价格的两倍.随着生物质柴油生产规模的扩大,其生产成本有望逐步下降. 自2000 年11 月1日以来,北京废除了对柴油汽车的限制性规定,这意味着 尾气排放能够满足欧洲 2 号标准的任何柴油车都可以在北京申请牌照和注册. 这 一措施被认为将对控制北京市公路空气污染起到积极作用.因此,对于每日行程 约300 公里的北京出租车来说,现代技术的柴油发动机将是它未来的发展趋向. (8)大容量快速轨道交通系统(MRTS)的发展 可以意料在不久的将来,受客运交通需求量的不断增长、当前交通模式的低 效率、对环境更严格的要求,中国将会大大加强大容量快速轨道交通系统 (MRTS)的建设. MRTS 建设面临的在最大障碍是资金问题.粗略估算地铁的造价为每公里 5~6 亿人民币, 北京有要实现 300 公里地铁长度的规划目标,需要的资金为 1500-1800 亿人民币.如此巨额的地铁投资其回收期非常长,这又是一个棘手的 问题.政府为了支持 MRTS 建设, 已经出台了各方面的优惠政策.基础设施建 设将向投资者完全放开,无论国内投资者或外商投资,也不论国有企业或私有企 业.另一项投资补偿机制也将建立.所有这些优惠政策都将促进大城市的 MRTS 建设. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 98 (9)提高公共交通出行的比率 2005 年北京公共交通 (包括出租车) 占总客运量的 34.68%. 同1990 年48.21% 的公交出行率相比,90 年代私人交通(包括出租车)的发展比公共交通的发展 要快得多,这是北京交通拥挤不堪的原因之一.提高公交出行比率不仅能够缓解 交通拥挤,而且因公交系统的能源结构优于私人交通系统,能源结构的改善可以 有效地减少温室气体排放. 非机动车(自行车)交通在北京具有很高的出行比率,这也是北京客运交通 的一个特色.1998 年,北京的自行车出行比率为客运需求量的 25%,1990 年为 30%.尽管北京自行车出行比率近年来略有下降,在其他城市的非机动车出行比 率仍然达不到北京的水平.道路上过多的、低效率、无秩序的自行车交通,对北 京的交通管理系统产生了负面影响.如果公共交通系统能够得到很大发展,使得 自行车出行者自愿转向公共汽车或 MRTS,则交通状况能够好转,机动车效率也 能够得到一定程度的提高. 模型中计算未来交通能源需求和污染物排放是通过不同技术提供交通服务 的构成来计算的,因此在模型中模型参数是一个重要的数据.模型中的技术参数 主要包括技术的成本、能源单耗、排放系数、提供的服务量等.表4-7 给出了目 前北京市场在售的汽车的能耗和排放情况,以及一些先进小汽车的能耗情况,这 些参数是模型中技术参数的一个来源. 表4-7 目前小汽车能耗情况 车型 铭牌油耗 (升/百公里) 排气量/CC 排放标准 捷达 6.6 1600 欧II 桑塔纳 6.8 欧II 帕萨特 6.8 1800-2400 欧II 菠罗 4.7 1600 欧II 奥拓 4.4 1000 欧II 伊兰特 6.29 1795 欧III 花冠 6.1 1794 欧III 凯悦 1.8LS-AT 6.8 1799 欧III 宝来 1.8S-AT 7 1800 欧III 塞纳 AT 6.6 2000 欧III 阳光 LS-AT 6.2 1998 欧III 丰田 PRUIS 4.1 欧IV 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 99 大众 LUPO, 柴油 2.98 1500 欧IV 电动汽车 15kWh/100km 0 排放 先进电动汽车 9kWh/100km 0 排放 燃料电池汽车 1.2kg 氢/100km 0 排放 4.2.5 政策参数 根据对国际和国内城市交通发展政策的回顾,在这个研究中考虑的对策及其内涵见表 4-8. 表4-8 城市交通对策 战略 对策 内涵 发展轨道交通 大都市常常采用的对策.初始成本高,但从轨 道交通设施可以利用 70-100 年的寿命期来看, 生 命周期成本非常有竞争性. 常见的轨道交通包括地铁,轻轨,大通道有轨 电车等. 利用现有城市中利用率不高的铁路运营城市 公交线(北京可利用的有三到四条) 提高轨道交通效 率 提高运行速度 (目前在欧洲地铁和轻轨可以达 到100 公里/小时以上) 方便换乘系统(轨道交通之间,与其他公共交 通之间) 建立车站停车场(小汽车,自行车) 公共交通优先 公交专用道 公共交通车站设置最优先考虑,如紧靠火车 站,商业中心等,其优先权高于其他因素. 在公共交通较为完善的区域建立以公共交通 为主的交通体系 (如北京二环内基本不再进行吸引 小汽车的道路建设,道路功能以公共交通为主) 发展公共交通 限制小汽车使用 提高特定区域停车费(如二环内 10-15 元/小时) 在费改税后进一步采用交通燃油税 特定路段限行 鼓励自行车 更好、更方便的自行车道 更方便的停车 社会自行车体系 鼓励步行 更好、更方便的行人步道 良好城市设计 紧凑小区设计 发展非机动车出 行 公众宣传 生态出行,健康出行 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 100 鼓励微型车发展 根据北京一些路段调查, 小汽车载人两人以上 的小汽车低于 30%.而微型车的能耗为大排量汽 车的 30%-60%,具有明显的节能和减排效果. 取消对微型车的限行政策, 明确表明鼓励微型车发 展,提供专门停车位. 引进现今低能耗 汽车 目前已经比较成熟、 在价格上有竞争力的车辆 包括低能耗柴油小汽车和混合动力汽车. 鼓励汽车 制造商将这些汽车带到中国生产 引进开发新一代 汽车 如燃料电池汽车 促进电动汽车发 展 建设电动汽车基础设施,鼓励措施(专用方便 停车场,补贴,税收优惠) 发展低能耗清洁 汽车 进一步的排放标 准国IV、V、VI 号排放标准 电话会议,电子 办公 与工作有关的交通出行占交通出行的 50-70 %,随着电子通信技术的发展,通过电话会议、电 子办公可以减少交通出行 就近支付、网络 购物 利用社区商业网络支付和购物(如火车票、邮 票和投寄等) ;网络购物也可以减少出行需求 发展校车 一些小学校三年级以下班级和幼儿园的调查 表明有 20-50%的家长用小汽车接送孩子,且常 常之后开车上班.鼓励有条件的学校开行校车. 建立完善的自行 车出行系统 鼓励使用自行车(自行车道,信号灯,停车场 等) .进行公众宣传(保护环境、同时作为一种锻 炼方式) .与公共交通结合,形成快速出行系统. 减少机动车交通 需求 提高小汽车实载 率 目前如北京一些大城市,小汽车的负荷率仅为 1.28.鼓励大众在利用小汽车出行时将多人使用作 为一个因素,鼓励居民采用搭车方式,也可以考虑 高负荷率优先行驶. 节能型小汽车在搭载 4 人时效 率和公共汽车类似. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 101 4.3 情景分析结果与讨论 4.3.1 基本交通量预测 ? 图4-12 三种情景下机动车拥有量预测 经过模型计算,三种情景下的机动车保有量如上图 4-12 所示; 家庭轿车年运行距离如下图 4-13 所示. 机动车拥有量(单位:万辆),基准情景 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 乘用车 货车 机动车拥有量,万辆,政策情景以及政策技术情景 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 乘用车 货车 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 102 图4-13 三种情景下家庭轿车年均运行距离 客运交通周转量在三种情景下分别如图 5-14 所示: 客运交通周转量,基准情景 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2005 2010 2020 2030 2040 2050 公路客运周转量 铁路客运周转量 航空客运周转量 水运客运周转量 家庭轿车每年运行距离,公里,基准情景 0 2000 4000 6000 8000 10000 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 城市 农村 家庭轿车每年运行距离,公里,政策情景以及政策技术情 景02000 4000 6000 8000 10000 2005 2010 2020 2030 2040 2050 年份 城市 农村 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 103 客运交通周转量,政策背景,以及政策技术背景 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2005 2010 2020 2030 2040 2050 公路客运周转量 铁路客运周转量 航空客运周转量 水运客运周转量 图4-14 三种情景下客运周转量预测 货运周转量如图 4-15 所示 货运交通周转量,基准情景 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2005 2010 2020 2030 2040 2050 公路货运周转量 铁路货运周转量 航空货运周转量 水运货运周转量 管道 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 104 货运交通周转量,政策背景,以及政策技术背景 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2005 2010 2020 2030 2040 2050 公路货运周转量 铁路货运周转量 航空货运周转量 水运货运周转量 管道 图4-15 三种情景下货运周转量 不同城市的出行特征如下图 4-16 所示 0 1 2 3 4 不同城市出行特征之出行率 超大城市 2.1 2.4 2.9 3.2 特大城市 2.1 2.4 2.9 3.2 大城市 2.4 2.7 3 3.2 中小城市 2.8 3.1 3.2 3.3 2005 2010 2020 2030 图4-16 不同城市出行特征之出行率 4.3.2 未来城市交通的能源需求预测 2005 年, 中国能源需求总量4 是16.38 亿吨标准煤. 随着中国经济的快速增长, 城市交通能源消耗总量仍将保持快速的增长势头. 利用 IPAC-AIM/技术模型,得到情景结果,2020 年,中国能源需求总量在 26.9~34.6 亿吨标准煤之间.2030 年,中国能源需求总量在 28.8~43.1 亿吨标准 4 注释:指终端能源消费量,2020、2030 年的能源需求总量预测相同. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 105 煤之间. 到2020 年,中国交通行业终端能源消耗量将达到 4.5~6.2 亿吨标准煤,占 中国能源需求总量的 17%左右; 城市交通的终端能源消耗量将达到 1.9~3.1 亿吨 标准煤, 占交通行业能源消耗量的 46%; 城市客运的终端能源消耗量将达到 1.6~ 2.1 亿吨标准煤,占城市交通能源需求的 76%,占交通行业能源需求的 35%. 从油品消耗来看,城市交通中的机动车油耗占据主要地位.2005 年,城市交 通的油耗约 8820 万吨,占全国总油耗的 32%.若不采取有效措施,2020 年城市 交通的石油消耗量将达到 2.96 亿吨,占全国石油消耗总量的比例将突破 40%大关;2030 年城市交通的石油消耗量快速增长到 4.32 亿吨,占石油消耗总量的比 例也将略有上升.到2020 年,交通行业的油品消耗量将达到 4.43~6.21 亿吨标 准煤,约合 3.1~4.3 亿吨原油(根据汽柴油与原油热值,基本按 1:1 折合为原 油) , 占当年全国石油总需求的 60%左右, 其中城市交通的油品消费占 65%左右. 也就是说,届时汽车将要"吃"掉一半以上的自产和进口石油,增长非常迅速, 见图 4-17.2020 年以后,城市交通将成为中国最大的石油消耗部门.机动车油 耗需求的快速增长给中国能源供应系统带来了极大的压力, 是对中国未来交通和 能源战略的一个重大挑战. 0 2 4 6 8 10 12 14 2000 2005 2010 2020 2030 年份 油品消费量 (亿吨标准煤) 中国城市客运油品需求总量 中国城市交通油品需求总量 中国交通行业油品需求总量 中国油品需求总量 图4-17 中国、交通行业和城市交通油品消费增长趋势 研究中三种情景下,主要的预测结果如下: ? 城市交通 到2020 年,在基准情景、政策情景和政策技术情景三种不同的发展情景中, 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 106 中国城市交通终端能源消耗量将分别达到 4.4 亿吨、3.8 亿吨和 2.8 亿吨标准煤, 分别占中国交通行业各情景中终端能源消耗量的 70%、69%和62%. 到2030 年,在基准情景、政策情景和政策技术情景中,中国城市交通终端 能源消耗量分别达到 6.5 亿吨、5.4 亿吨和 3.2 亿吨标准煤,继续延续快速增长的 势头,见图 4-18. 0 100 200 300 400 500 600 700 2000 2005 2010 2020 2030 年份 中国城市交通能源需求量 (单位:百万吨标准煤) 基准情景 政策情景 政策技术情景 指数 (基准情景) 指数 (政策情景) 指数 (政策技术情景) 图4-18 2030 年中国城市交通能源需求量及增长指数 同时,从图 4-18 中可以看出: 如果按照基准情景发展, 即延续基年所设定的城市交通模式, 2030 年中国城 市交通终端能源消费将是 2005 年的 4.9 倍、 2010 年的 3.0 倍和 2020 年的 1.5 倍. 如果按照政策情景发展,政策主要包括优先发展公共交通、鼓励发展非机动 车出行、发展低能耗清洁汽车和减少机动车交通需求等部分,2020 年中国城市 交通终端能源消耗量比当年基准情景降低 14%;2030 年中国城市交通终端能源 消耗量比当年基准情景降低 16%. 如果按照政策、技术情景发展,即在考虑以上政策的基础上,充分考虑机动 车能效进步.2020 年中国城市交通终端能源消耗量比基准情景降低 39%,比当 年政策情景再下降 28%;2030 年中国城市交通终端能源消耗量比基准情景降低 50%,比当年政策情景再下降 41%(图4-19) . 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 107 0 100 200 300 400 500 600 700 2000 2005 2010 2020 2030 年份 中国城市交通能源需求量 (单位:百万吨标准煤) 基准情景 政策情景 政策技术情景 图4-19 中国城市交通的能源需求总量 4.3.3 研究结论和政策建议 经过以上情景研究发现, 随着经济快速发展、城市收入提高,以及城市化进程,未来城市交通的交通 周转量将会快速上升.2030 年将会是 2007 年的 2030 年客运周转量和货运周转 量均为目前的 4 倍左右. 全国机动车拥有量大幅度上升,到2030 年接近四亿辆.其中主要是家庭小 汽车,而且城市占到 86%左右.这主要是由于家庭收入大幅度提高,不同规模城 市交通格局所决定的. 小汽车的拥有量大幅度上升,但通过多种政策可以控制小汽车的出行量.到2030 年每辆小汽车的年旅行距离有可能从目前的 9500 公里下降到 7500 公里. 未来引入先进节能、低排放小汽车的机会很大.目前已经有了不少新型节能 小汽车,其油耗可以下降 50%-70%.未来需要通过多种政策扩大其普及率,进 一步降低成本. 一些新型小汽车,如电动汽车、燃料电池汽车,在气候变化和环境发展的压 力下, 显现出强大的生命力, 未来发展市场广大, 而且由于中国制造企业的扩展, 有可能是成本下降很快. 未来城市交通的能源需求会快速增长.基准情景中 2030 年交通能耗会是 2005 年5倍.但是采用控制出行的政策、先进机动车普及政策,会使 2030 年城 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 108 市交通能源需求仅上升 2.8 倍. 通过上面的研究,我们认为,为了构建未来中国城市的清洁交通未来,应采 用的总体战略为: (1)城市规划中要以构建紧凑高效的城市为主,避免小城市大面积.减少 交通出行需求. (2)大力发展公共交通,特别在大城市发展大容量快速轨道交通.人口超 过200 万的大象城市,建立以公共交通为主的交通体系是唯一的选择.目前我国 大城市已经确认了这一城市交通发展战略,但是由于城市建设发展迅速,因此为 减少成本,需要尽快构架公共交通体系,尤其是轨道交通.同时城市建设将公共 交通体系的构建作为核心内容对待, . (3)构建以非机动车出行为重要核心的综合交通体系.目前基本所有城市 的交通体系均以机动车出行为主,不论超大城市、大城市、中小城市均在其城市 规划和建设中,基本忽略了非机动车出行.而目前在各种城市中,全部出行中非 机动车出行占了 50%以上, 而在城市交通规划中却没有把非机动车出行放在重要 位置.因此把非机动车出行作为城市综合交通体系中的核心部分是非常重要的. 特别是目前城市发展非常迅速,把非机动车出行当作核心交通体系非常迫切. (4)尽可能采用先进低能耗低排放机动车.一些已经比较成熟的小汽车如 低能耗柴油小汽车、混合动力汽车,不仅能减少排放,还能减小能源需求,减轻 供能源应压力.低能耗汽车可以减少对车用燃料的支付,促进其他方面的消费, 促进当地经济发展.对于新型汽车,如燃料电池汽车,需要设计日程表,提前在 市政设计和加油站建设上提前做好准备. (5)采取多种对策,减少出行需求.如就近支付、电话会议、网上购物, 可以将交通需求减少 5%左右.同时加强舆论导向,鼓励市民利用清洁出行方式 如步行、自行车、利用公共交通等. (6)采用经济对策,减少交通出行,鼓励公共交通.如国际上普遍采用的 在公共交通便利舒适的情况下,提高小汽车的使用成本如提高停车费,来减少小 汽车的出行,鼓励使用公共交通.同时,可以采用汽油税,进一步减少小汽车的 使用率,促进公共交通和低能耗汽车的普及. (6)采用逐渐严格的排放标准,大幅度减少大气污染物的排放. 第4章国内外城市交通节能的经验与启示 109 (7)加强公众宣传,改变舆论导向,明确宣传低能耗低排放汽车;鼓励公 众参与清洁出行方式.尽快构建智能交通系统,提高通行速度,同时为怠速熄火 提高条件(信号灯计时系统) . 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 110 第5章国际城市交通节能的经验与启示 世界节能先进国家的节能工作大致经历了四个阶段,即由最初的减少绝对能 源使用量,到保持能源消费总量基本不增长的情况下发展经济,再到更注重提高 能源效率,最后到近些年由于能源消费引发了严重的环境问题,进入应对全球气 候变化阶段.在推行节能的进程中,能源战略由从传统的单纯增加供给逐渐转向 需求管理,通过深入分析并掌握能源消费主体的需求行为,把握其规律性,实现 国家节能减排的长期目标. 5.1 国际城市交通节能的经验 5.1.1 坚持高密度、紧凑型的城市发展模式 面对日益严峻的能源紧缺和环境恶化形势,城市发展的模式开始引起世界各 国的广泛关注.合理的城市发展模式有利于充分开发和利用土地资源,实现交通 的综合发展,达到节能的目的.从世界范围来看,目前国外高密度、紧凑型城市 发展模式主要呈现以下特点: 注重对资源的充分利用,开发立体空间.日本国土面积十分有限,所以特别 重视对有限资源的充分利用.日本对新区的建设规划,不仅考虑地面的建筑,还 要充分考虑到立体空间、地下空间、建筑与建筑之间的利用、城市建筑的关系, 以及建成以后的消防、地铁的规划统一.城市空间非常丰富,路网非常密集,但 是并不觉得压抑,人与车大都采用分流的设计与建设,规划中轨道交通沿线非常 强调土地的混合利用. 以紧凑型卫星镇为发展特色.人多地少的新加坡,以紧凑型卫星镇为发展特 色,走出卓有成效的新市镇发展模式.2004 年度全球城市竞争力排名,在纽约、 巴黎、伦敦、莫斯科、圣保罗等 53 个世界主要中心城市的"综合竞争力"排名 中,新加坡排名第一.新加坡是个人口不多、面积不大的城市国家,它之所以能 做到小而强,就在于它能集中资源,规划城市建设,从而建立长久竞争力.新加 坡围绕核心区规划建设了 25 个新市镇,各镇距核心区 5 公里~10 公里,规划人 口15~20 万人. 每个新市镇, 都有四通八达的交通网, 功能完善的商业服务中心, 提供就业的经济实体.生活工作的方便,使人口有序分散到核心区周围.在新加 坡,公交车站候车区栏杆专门凸出一块,以便市民坐着等车;居民区与公园、商 业区等通过"绿色廊道"连接,免去居民风雨之苦[43] . 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 111 强调土地利用混合开发.香港从上世纪 80 年代开始,80%以上的客流量由 公共交通来承担,仅有大约 6%的出行依赖私人交通工具.这一局面很大程度上 是由公共交通社区的土地利用形态所决定.据统计,1992 年香港约有近 45%的 人口居住在距地铁车站 500m 范围之内.此外,绝大多数位于非地铁沿线的住宅 区也分布在公交车站形成的高密度组团之内,这也保证了公交客流量,使公交公 司保持良好的经济效益,维持高质量的服务,实现良性循环.香港的就业用地也 类似于此.新界约 78%的工作岗位集中在 8 个位于铁路车站附近的就业中心内, 而面积仅占新界面积的 2.5%.商务中心更是集中在公共交通的大型枢纽处.中环-铜锣湾地铁沿线平均就业密度超过 2000 人/公顷.从多数建筑到地铁车站的 步行距离仅 200m 左右.全港商务中心内以公共交通枢纽为起点的步行交通系统 四通八达,与步行系统相连的建筑本身就是步行系统组成部分,行人十分方便 [44] . 5.1.2 全方位推动公共交通优先发展 公共交通以其节能、环保、安全的特性受到国际社会的广泛关注.各国政府 纷纷通过立法、规划及补贴等多种手段推动公共交通优先发展,提高城市交通的 整体运行效率,促进城市交通节能. 5.1.2.1 立法促进公共交通优先发展,保障交通节能 通过立法的形式,把优先发展公共交通确立下来,从根本上保障公交优先是 实现城市交通节能的重要手段. (1)加强立法,从制度上保障公交优先 ? 美国政府公交立法经验 加强立法, 是美国政府解决城市交通拥堵、 环境污染等问题的重要手段之一. 20 世纪初以来,美国先后出台了若干国家法规,以规范和鼓励公共交通发展. 1991 年,联邦政府出台《综合地面交通效率法》 ,提出限制小汽车使用和鼓励公 共交通发展战略,重视各种交通方式(包括公共交通、小汽车、自行车和步行) 的协调和配合,并进一步要求制订各州和大都市区的长期综合交通规划,全面考 虑土地使用、经济发展、大气质量和自然资源等各方面的影响. 1998 年联邦政府颁布《21 世纪交通平衡法》 ,增加了有利于城市公共交通发 展的内容,鼓励轨道交通、公共汽车、城市地区低速磁浮技术的研发工作[45] . ? 德国政府公交立法经验 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 112 德国是高度重视发展公共交通的国家.高效率、有吸引力的公共交通政策立 法既是德国可持续性交通政策的核心,也是保障公众生活质量的重要内容. 早在 1964 年,德国交通专家委员会就做了全面系统的关于改善城乡交通状 况的报告,指出在人口不断增多的情况下,公共市郊客运对于解决城市或城乡地 区交通问题具有重要作用.鉴于此,联邦政府立法目标就是组织和资助公共市郊 客运,使之能够安全、迅速、有效地完成公共市郊客运任务. 1971 年德国颁布了 《客运交通经济法》 . 1979 年又在该法的基础上颁布了 《有 关公共客运法》 .客运法中规定,经营者采用有轨电车、无轨电车或公共汽车在 固定的线路或临时线路从事公交运营的,必须得到批准;公交企业扩大规模、进 行基本建设改造时须持有政府交通运输部颁发的某一地区交通运输经营批准令, 经营者或委托经营者必须有经营的能力并能够保障经营的安全; 必须具有充分的 可靠性(无任何不良及违法行为) ;申请者和经营此项业务的人员需具有专业知 识、专业技能,同时还需要通过道路客运交通部门考核验证;车辆和设施必须符 合安全条件;经营者必须在有效期限内以符合公共交通利益和技术的方式经营. ? 法国政府公交立法经验 长期以来, 法国政府始终坚持优先发展城市公共交通的政策. 1995 年至 2001 年间,法国政府相继颁布了一些与城市公交相关的法律,其中最重要法规是《空 气清洁法》和《国家城市振兴协作法》 ,充分体现了政府在优先发展城市公共交 通方面的政策导向作用. 《空气清洁法》明确规定各城市必须改善城市交通环境、减少空气污染、搞 好城市交通规划、开发建设公共交通专用道必须纳入有关部门的决策程序当中. 几年来法国各城市根据交通规划的要求,先后建成了许多条公共汽车、有轨汽车 专用道,并且大部分已投入使用或近期投入使用,收到了很好的效果. 《城市振 兴协作法》则主要强调城市各项政策方面的协调配合,包括城市道路空间的合理 利用、在道路使用上给予公共交通优先权、并在财政投资方面为公共交通建立稳 定的投资渠道,例如建立公共交通发展基金、向社会各企业征收交通税及要求各 市、镇、省和地区建立交通统一协调委员会等.该法规定该委员会中必须有政府 权威人士和各界代表参加,由交通委员会统一制定政策,协调城市交通的发展. 该协调委员会可以制定具体的城市交通政策和措施, 制定道路空间的合理分配政 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 113 策,和进行各种交通方式之间的有机协调,将城市规划、住宅、交通为一体统筹 解决交通问题, 通过制定城市交通规划, 在道路的分配使用上切实保障公交优先. (2)建立完备的公交投融资机制,从资金上保障公交优先 ? 美国政府公交投资经验 为维护、改善和扩大公共交通服务,兴建公共交通优先道路,维持和提高公 共交通的出行比例,20 世纪 60~70 年代,美国政府先后颁布了《城市公共交通 法》 、 《城市公共交通扶持法》等,以保证能提高各地区交通规划项目,加大对公 共交通的投资力度. 1982 年纽约提出了一个五年计划, 对纽约市的公共交通系统投资 85 亿美元. 1987 年,纽约大城市交通局又提出另一个五年计划,共投资 86 亿美元,其中 65 亿美元投资给纽约市交通局,因为它担负着每天大约 75%的乘客运输任务[46] . ? 德国政府公交投融资经验 为了从资金上保证公交优先政策,以及明确资金分配和使用权限,德国联邦 政府制定了《乡镇社区交通资助法》和《区域化法》 .规定政府在推行公交优先 政策及推动公交建设中的投资数额,以及联邦公交建设投资的分配和使用. 《乡镇社区交通资助法》规定,联邦政府每年投资 16.67 亿欧元来改善乡镇 社区的交通状况. 其中 80%的资金交由联邦州来投资各种公交建设项目. 德国交 通部掌握着剩余的 20%资金,用于促进各地区经济平衡及发展的重要公交项目. 1996 年1月1日生效的《区域化法》规定,联邦州可从税收中获得公交建设 资金,用于铁路短途客运即铁路公交.由于铁路短途运输无法赢利, 《区域化法》 通过将铁路短途客运纳入联邦州的公交管理,实现了公交资源的合理整合. ? 香港政府公交票价经验 香港特区政府长期坚持采取审慎商业原则的运作机制,由私营公司具体经 营,保持适度竞争;按公交乘客自付和保持较具竞争力的价格原则确定票价;既 要照顾企业的利益,又要保障公共利益. 5.1.2.2 加强城市交通规划,推动交通节能 为了实现城市交通系统节能,必须将城市规划与交通规划结合起来,通过规 划,保障土地利用与公交系统的协调发展. 重视地铁规划运营,实施综合开发模式.如,香港地铁是世界上唯一盈利的 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 114 轨道交通,这其中, "地铁+物业"开发模式起到了主要作用,香港将地铁站点附 近的土地出售给开发商进行开发, 地产开发收益反补轨道交通, 具有较好的收益. 重视规划协调, 运用多种手段进行管理和控制. 如, 自20 世纪 60 年代后期, 新加坡就开始进行土地利用与交通的长远规划. 新加坡采取了 "城市组团" 和 "混 合开发"的发展模式,有效地减少了城市的交通出行总量,并将为公众提供方便 快捷的交通服务放在首位.严格按照法定的规划程序进行土地开发,有效保障了 土地利用与交通运输、环境保护等的协调发展. 加强对交通规划的管理和控制.如,欧盟交通委员会在其《面向可持续的城 市交通政策》中提出:地方政府必须严格制定城市交通规划,以提高交通的安全 性、可持续性和城市综合竞争力,从而提高人民的生活质量. 欧盟的综合交通规划充分考虑了交通需求产生的原因,有效地促进了交通规 划与土地利用之间的协调兼容,并制定一体化的交通规划,将其作为城市发展战 略规划的一部分. 5.1.2.3 完善城市公交系统建设,落实交通节能 在规划的基础上,还应建立配套的硬件设施,加强交通基础设施建设,完善 城市公交系统, 落实交通节能. 在此方面, 国外很多城市有如下的经验可以借鉴. (1)合理规划、建设公交场站,保障公共交通优先通行权 强调管理、各尽其职、保障投资.如,纽约交通部门自 20 世纪 70 年代以来, 在曼哈顿中部地区的几条街道上,开展了采用公共交通优先措施的研究.如在街 道上设置优先公共汽车道,在高峰时只允许公共汽车和右转弯汽车通行,其结果 公共汽车运行速度明显提高.通过设置公交专用街道,在高峰时间,公交车利用 专用车道可节省运行时间达 35%. 合理规划、立体换乘、加强换乘枢纽场站的建设.如,东京市政府采取了开 发副中心的对策,增加火车和地铁站周围的居住人口和就业岗位,努力将城市向 心聚集的结构调整为多中心结构.特别是在一些铁路环线附近建立多个中心,形 成多中心结构,目前已经有一些火车站形成商业中心. 通过合理的用地和交通组织,将轨道交通、地面公交、汽车停车、自行车停 车和商店布局高效地组织在一起,缩短了乘客的换乘时间,既方便了乘客也促进 了物业的开发.通过换乘枢纽的建设,提高了交通的组织水平,保证了城市交通 安全.另外,东京圈从 20 世纪 70 年代开始,还积极发展新的城市交通方式和提 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 115 出新的规划理念.例如步行街、公共交通购物街、空中步行走廊等. (2)促进有轨电车和轻轨交通的发展 恢复轻轨交通.如,1956 年纽约取消了有轨电车.随着轻轨交通在美国的逐 渐恢复,纽约在有轨电车消失 30 多年后,提出了新的建设计划,以期恢复轻轨 交通. 鼓励轨道交通的发展.如,日本政府在制定《第三次全国综合开发计划》时 提出, 在交通系统的策划和组织过程中, 应该首先考虑轨道交通的规划发展要求, 然后再综合布置高速道路和其他交通方式, 依靠快速轨道交通干线把大城市及其 影响地区组合成为一种多中心的城市结构体系.东京圈 1990 年拥有轨道交通线 路长度约 2000 公里 (其中 52%是私人铁路) , 高密度的轨道网络使得人们能够很 方便地从居住地到东京市中心,都市圈内 25%的非工作出行是由轨道交通承担 的,工作出行的 46%由轨道交通完成,中心区(23 个区内)57%的工作出行由 轨道交通承担,实现了以公共交通特别是轨道交通为主的城市交通发展战略目 标. 5.1.2.4 建立城市公共交通补贴机制,促进交通节能 优先发展公共交通需要大量的财政补贴作为支持,建立完备的城市公共交通 补贴机制,有助于促进城市交通节能减排. (1)对公交配套设施建设给予财政补贴 20 世纪 80 年代以来,欧洲很多城市都确定了优先发展公共交通的政策,城 市公共交通作为社会公益性事业,实行低票价政策,运用公共财政补偿公交运营 成本,使企业也可以获得合理的投资回报.调查资料显示,1987~1991 年间, 欧洲各国很多城市政府对购置公交车辆和公交专用道的修建都给予了巨额的财 政补贴.其中,北欧和南欧国家公交企业享受 10%~30%的财政补贴;享受财政 补贴在 50%以上的则有德国柏林、法国巴黎、意大利罗马、俄罗斯莫斯科等(见图5-1) ;荷兰、冰岛、西班牙部分城市、法国巴黎和英国伦敦市,购买公交车辆 享受 100%的国家财政补贴,平均补贴比例为 41%.在1992~1996 年期间,各 国政府对购买公交汽车的补贴比例为 38%. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 116 57.0% 57.5% 66.1% 74.5% 89.0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 德国柏林 法国巴黎 美国华盛顿 意大利罗马 俄罗斯莫斯科 图5-1 世界各大城市财政补贴占公交运营成本的比例 由于轨道交通快速、大运量及污染轻等特点,欧洲各国普遍比较重视轨道交 通的建设,对轨道交通的补贴比例较大,德国、奥地利和瑞士修建轨道交通享受 50%的财政补贴.对于购置轨道交通车辆,1987 年~1991 年各国政府的平均补 贴比例为 23%,部分国家的补贴比例超过 40%[46] . (2)完善公共交通的税收激励政策 实行公共交通税政策. 如, 巴黎依据法国公共交通法建立的公共交通税 (1971 年开始实施) ,规定 9 人以上企业需按工资总额提取 1.2%~2%的公共交通税,每 年征收的公共交通税约占公交总投资的 40%左右(见图 5-2) ,从而保证公共交 通发展有可靠的资金来源.巴黎市区交通税率为 2.4%,交通税征收后,由巴黎 交通管理委员会每月分配给公交总公司、国铁等交通企业.交通税是巴黎公交总 公司弥补亏损的重要来源.交通税是城市公共交通资金的重要来源,在省级政府 的财政预算中约占 1/3. 全国征收的交通税中有 41%用于省的公共交通投资, 28% 用于巴黎的公共交通投资.如果交通税所得资金不能满足需求的话,则由地方政 府从自己的财政预算中安排. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 117 0% 20% 40% 60% 80% 100% 巴黎市区 其他地区 其他 票价收入 企业雇员 当地政府 国家政府 图5-2 巴黎大区城市交通的投融资结构及比例 (数据来源: GART - Mémento 2000 des transports publics.) 我国香港政府不对公交企业进行直接的财政补贴,但是在税收方面给公交企 业一定的优惠—免征燃油税和新车登记税,节约成本约 2~6 亿港元,另外对 65 岁以上老人的半价优惠以减免方式补回. 同时, 香港政府提高私营小汽车的税率, 抑制小汽车的发展,以方便扶植发展公共交通. (3)改革公交服务模式,实行公共交通优惠票价制度 城市公交招标经营.如,有资料显示,全世界的公交服务机构都是亏损的, 唯独香港盈利.香港的公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入. 但公交公司的董事会里必须有政府部门的两个代表,他们每月参加董事局的会 议,随时掌握公司的财政状况和经营状况.公司每有重大决定,政府的代表都会 提出政府的意见,运输署还与巴士公司举行会议,向他们介绍运输部门的未来发 展计划.另外,政府与公交企业依据双方的专利协议,公共公司须在线路设计、 行车时间表、行车班次及票价结构方面满足香港政府的要求.政府通过竞争性投 标在符合条件的公交公司中择优选择,对中标的公交公司通过合同方式进行管 理.公交招标授权经营形成了香港政府公共政策性补贴的主要特征. 建立科学的公交票价体系. 如, 日本政府通过不断丰富公共交通的票价体系, 使市民能得到不同程度的优惠来鼓励市民出行乘坐公共交通.以名古屋为例,市 民购买磁卡普通票,用1000 日元购票可以得到面额 1100 日元的地铁票,2000 日元可以得到面额 2200 日元的地铁票.购买工作日"一日票"需要 850 日元, 休息日票价 600 日元(可以乘坐地铁和公交车) .乘客在公共交通之间的换乘在 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 118 票价上一般也有约 10%的优惠.学生乘坐公共交通采用月票制 5000 日元/月[47] . 5.1.3 引导汽车高效合理使用 国外经验表明,采取财税、价格和行政手段引导小汽车的高效合理使用,提 高其能效,降低能耗是城市交通部门节能的重要手段. 5.1.3.1 经济杠杆调节,鼓励节能环保型汽车使用 (1)经济手段激励节能环保汽车的使用 激励性的财政税收优惠政策.如,日本政府对于节能环保汽车的优惠额度详 见表 5-1.日本自 2001 年起开始实施汽车绿色税制促进减排,截止到 2005 年累 计涉及以上税收减免的对象车辆 1017 万辆. 表5-1 日本对节能环保汽车税减免表 (数据来源:国外道路运输行业节能管理经验,交通节能与环保,2008) 针对高燃效经济型汽车,日本政府在汽车购置税方面采取了减免措施:减免 对象包括报废高能耗、高污染柴油车,以及更换为符合最新排放标准的新车辆. 日本的车购税一般是销售价的 5%,但是针对此类汽车,结合不同的排放水平, 有一定程度的减免,详见表 5-2. 表5-2 日本对节能环保购置税减免表 (数据来源:国外道路运输行业节能管理经验,交通节能与环保,2008) 汽车税(29 500 ~ 111 000 日元/年) 绿色税务计划(2004 年和 2005 年) 燃料经济性 排放水平 税费减免 超过 2010 燃料经济性限值的 5% 减免 50% 超过 2010 燃料经济性限值的 5% 减免 25% 达到 2010 燃料经济性限值 减免 25% 针对高燃料经济性汽车的特殊计划(2004 年和 2005 年) 燃料经济性 排放水平 税费减免 超过 2010 燃料经济性限值的 5% 减300 000 日元 超过 2010 燃料经济性限值的 5% 减200 000 日元 达到 2010 燃料经济性限值 减200 000 日元 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 119 另外,对电动车(包括燃料电池) 、甲醇、压缩天然气和混合动力车(货车、 公共汽车)购置税费减轻 2.7%,对混合动力车(客车)购置税费减轻 2.2%等. 制订清洁能源车辆计划.日本大约在 30 年前就制订并开始实施清洁能源车 辆计划.2001 年日本通商产业省对 1997 年的计划做了扩充,增加了纯电动、混 合动力、 燃料电池、 压缩天然气以及液化石油气汽车的推广计划, 并提出了 2010 年远景目标:至2010 年,纯电动车、燃料电池和混合动力汽车、压缩天然气汽 车和液化石油气汽车将分别占清洁能源车辆的 3%、61%、29%和7%.在《京都 议定书》的框架下,日本为了实现 2008 年到 2012 年的 CO2 减排目标,也将混 合电动车考虑在内. 财税优惠政策鼓励节能环保车.如,英国是欧洲倡导推行可持续发展尤其是 推行节能减排的领头羊,是第一个用法律的手段具体规定减排量的国家.政府主 要通过对绿色车辆和传统车辆采取不同的购买和使用税费政策来促进节约能源、 减少二氧化碳排放. 2001 年,英国交通部改进了车辆税收体系,主要分为家庭用车和公司车辆. 家庭用车的车辆税按 CO2 的排放量和燃料类型划分为 6 个级别, AAA 级别最高, 车辆税最低,详见表 7.燃油经济性好、低碳排放车辆的车辆税比其他车辆低很 多.例如,在最低排放级别,使用替代燃料的车辆税是 55 英镑,而在最高排放 级别,车辆税是 165 英镑,见表 5-3. 表5-3 小汽车车辆税 (单位:英镑) 级别 AAA AA A B C D CO2 排放量 (克/公里) 替代燃料车 汽油车 柴油车 ≤100 55 65 75 100-120 55 75 85 121-150 95 105 115 151-165 115 125 135 166-185 135 145 155 >185 155 160 165 (数据来源:国外道路运输行业节能管理经验,交通节能与环保,2008) 公司车辆的车辆税按照车辆价格的百分比进行收费.对清洁燃料车,如电动 车、 双燃料车、 液化石油气车或液化天然气车, 给与一定的优惠. 需要说明的是, 该税由驾驶车辆的雇员交纳,并不是公司承担. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 120 除了税收,政府还为购买清洁燃料车辆的消费者和对现有车辆进行改造,降 低排放的消费者提供补贴.补贴额度,采取定额补贴,按照车的重量类别、所选 的减排装置分为很多类,但最高不超过发票价格的 75%. 另外,英国在政府用车方面,实施财税减免等政策,鼓励公司购买和使用清 洁省油的车辆. 5.1.3.2 加强交通需求管理,引导小汽车合理使用 (1)牌照费制度限制小汽车购买 新加坡政府采取了一系列措施来制约汽车的发展,尤其是严格限制私家车的 发展,实行"拥车证"制度就是一种最重要的交通政策之一. 为了对车辆实行定额分配,把车辆增加的数目控制在可以承受的水平上,新 加坡推出了特有的"拥车证"制.根据这项制度,想要购买新车的人(公共汽车、 校车、特种车辆不受此限制)必须首先向政府提出申请,投标购买一张有效期为 10 年的"拥车证" ,才能到车行买车,然后注册车辆.如果"有车无证" ,是绝 对不可以上路的.10 年期满之后,驾车者无论是继续用车还是另购新车,都必 须支付另一笔费用. "拥车证"的价格依照市场供求关系的变化而上下浮动,其配额则在综合考 虑上一年汽车的总数、每年的固定增加额度、报废汽车的数量等多种因素的基础 上计算出来,与此同时,也会结合实际情况做出进一步的调整.每个月,交管部 门会发出一定比例(平均不超过 3%)的"拥车证" ,在社会上公开标售.因为数 量十分有限,而想买车的人又多,所以标价一直在上涨.现如今,每张"拥车证" 至少需 5 万新元(1 新元约合 4.7 元人民币) ,有的车型甚至高达 10 万新元. "拥 车证"价格的上升使人们深感"买车难,养车也难" ,许多人因此而放弃了购车 的想法,有效抑制了新加坡私家车的快速增长[48] . (2)差别化停车收费政策减少停车需求 多数发达国家对解决停车问题大都经历了三个阶段:一是加快停车设施建 设,增加停车容量,积极使停车供给适应需求.二是通过控制城市中心区停车容 量达到控制交通需求.三是利用停车政策,如实施差别化停车收费来促进城市交 通结构调整. 这三个阶段反映了这些国家在城市机动化过程中对停车问题认识的 不同层次,从单纯的增加停车泊位供给,到通过整个城市交通政策的调整以减少 城市中心区停车需求,停车管理措施逐步由被动变为主动,由治标逐步变为标本 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 121 兼治.同时,对于缓解城市交通拥堵,节约能源,具有重要的意义. 严格的收费管理措施抑制出行需求. 如, 新加坡采用了严格的收费管理措施, 政府规定:不论公营私营停车设施,采用费率均不低于颁布之标准. 新加坡的停车费率根据停车区位不同、时段不同、停车时间长短不同而有所 差异.中心区、商业区的停车收费高于其他地区;不同时间段的收费标准也有一 定区别,在高峰时间里,收费较高,而其它时间的收费则会递减,周末或节假日 的收费很低,且不论停放时间长短,收费一个标准. 此外,新加坡收费方式日益现代化,许多停车场目前已经基本上废弃了人工 收费的方式,使用高智能化的通用收费方式. 新加坡政府所采取的多重措施使开车出行成为奢侈,人们不得不压抑开车的 欲望,改乘公共交通,而其舒适、便捷和价格低廉的公共交通可以满足每一个新 加坡人的交通需求.严格的停车收费管理,再加上"拥车证"制度、区域通行许 可、强大的公交网络,使新加坡的城市交通一直处于可持续发展的良好状态. 差别化停车增强公共交通吸引力.如,1960 年,奥地利维也纳开始实施差别 化停车收费措施,尤其是对私人小汽车的停车时间进行了严格的限定.该措施第 一次实施是在维也纳的九个街区,并同时实施同样的差别化停车收费措施.实施 该措施的目的还有:通过减少长时间停车来减少交通出行需求;增强公共交通吸 引力;通过减少非法停车来提高交通安全,尤其是对行人的安全;保护行人和骑 自行车的环境和设施. 自该措施实施以来,已取得了很好的效果,具体如下: ? 路内停车减少了 38%; ? 非法停车明显减少; ? 寻找停车位的时间减少(归功于需求减少) ; ? 维也纳之外的车辆在停车场的停放量减少了三分之二. 另外值得一提的是,该措施的实施良好效果使公众的态度由刚开始的强烈反 对到现在的大力支持发生了重大转变[49] . (3)拥堵收费措施缓解城区拥堵 伦敦市市长利文斯先生非常重视伦敦的城市交通问题,经过多年深入的研究 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 122 之后,隆重推出了世界闻名的车辆拥堵费征收方案.英国伦敦市政府发出交通白 皮书告知市民,为了限制轿车数量,减少堵车和空气污染,2003 年2月起,将 提高停车费用, 城区原有的各大公司、 公共场所的免费停车场一律改为收费车场. 2003 年伦敦市中心划定了一个拥堵收费区,其"边界"由内环线组成,在内 环线以外行驶不用缴费. 按照规定, 所有车辆都得到一个注册登记号; 每天早 7: 00 到晚 6:30 之间进入收费区的车辆需交纳 5 英镑的费用.由于对频繁进出收 费区的车辆也没有优惠,所以车主一次可以支付一周、一月或一年的费用,分别 为25、 110 和1250 英镑. 如果是在晚上十点钟以后付费, 费用将增加到 10 英镑. 固定的监控照相机借助对牌照号码的自动识别来监管整个系统运行. 如果某辆车 进入收费区但直到半夜也没有缴费纪录,那么该车的登记车主将被处以 80 英镑 的罚款;一直逃避缴费的车辆将被禁行或被拖走.但出租车、有执照的小型出租 车、急救车辆、带有蓝色/黄色标识的车辆,以及替代能源车辆进入收费区不用 缴费.拥堵收费执行六个月以后,该政策对伦敦市中心的交通状况产生了积极的 影响—收费区内行驶缓慢问题减少了 30%,通行时间缩短了 14%.由于不愿意 缴费,有半数以上的车主改乘公共交通工具;有1/4 的司机在收费区周边行驶, 绕过收费区;而其他人则改用其它方式进入收费区,例如出租车.收费区政策实 施以来,轿车进入拥堵收费区的次数减少了 6 万次,而不再进入伦敦市中心的人 数只减少了 4000 人. 伦敦实施交通拥堵费的效果十分明显.根据维多利亚交通政策学会的统计, 截止到目前,伦敦实施的此项措施显著降低了拥堵,提高了公共交通的服务率并 带来了实际的税收.环保部门称,该计划降低了 30%的拥堵;50-60%的小汽车 使用者转向了乘坐公共交通,提高了伦敦公共交通的出行比例;空气污染物减少 12%,降低了石油燃料的消费以及减少了 20%的二氧化碳排放量;市内车速提高 了37%,穿过收费区的时间减少了 13%. 根据最新的《伦敦中心区拥堵收费影响监测第六次年度报告》 (2008 年)的 有关数据表明,拥堵收费区收费时段内该政策的实施每年可以减少 4000-5000 万升的汽车燃料的消费量. 收费的纯收入有很大部分用于了公共交通的改善.因此,公共汽车的可靠性 和行驶速度都得到了改善.目前预计纯收入数额为每年 8 千万至 1 亿英镑. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 123 因为此举反映良好,2007 年英国在一些偏远地区也开始实行这项税收政策. 将来,伦敦及其郊区可能会推行一个范围更广、区分度更大、目标更明确的道路 收费策略.甚至可能会扩大到英国其它城市. (4)提高小汽车的实载率,实现交通节能 ? 鼓励汽车合乘,提高车辆能效 汽车合乘是一种现代交通方式,通过合乘,可以有效提高实载率,降低汽车 使用频率,减少能源消耗,改善城市交通拥堵状况,节约能源资源. 汽车合乘产业化.如,德国的车辆合乘已经成为一种行业,且已发展得相当 成熟.在德国,遇到交通高峰期,即使是私家车,空车上路也会被罚款.欧盟还 有从德黑兰合乘到伦敦的业务. 德国拼车的保险法规相当完善,制定了相关"管理规定"张贴于各大车市, 汽车制造商,各大汽车租赁商, "拼车"服务部.拼车车主和轿车都要到制定的 部门去登记,需要搭车人也到这个部门去登记,确定同路的车主和车辆,并购置 相关的保险.车主损失由保险公司承担,乘客损失先划分责任范围,是谁的责任 由谁赔偿,无法弥补的,由乘客的社会保险承担.StattAuto 为德国最大的汽车合 乘组织,成立于 1988 年,约有 180 辆车,目前大概有会员四千余名.通过合乘 实施,会员平均每人每年的行使距离是 4000 公里,不到非会员小汽车使用者每 年8700 公里的一半,组织内平均每辆小汽车的载客 2 人,而德国平均每辆车的 平均水平是 1.3 人/辆,实载率提高了 54%,有效地节约了能源. 成立汽车俱乐部.如,近年来,新加坡共享机动车制度(例如共用汽车)越 来越广泛.汽车俱乐部的成员可以共同使用某些汽车,组织者集中对这些车辆进 行管理.用户可以在"共用集中点" (例如中转站、附近或者办公场所)找到汽 车.共用汽车制度增加了公共交通的使用,同时降低了停泊需求.共用汽车制度 在很多城市已经替代了私家车购买,会员往往能够在需要时及时找到车辆.预定 几分钟后,会员可以在停车点利用会员卡打开汽车. 制订优惠政策,鼓励车辆共乘.如,美国是提倡车辆合乘最早的国家.为了 应对 1973 年石油危机,美国提出了车辆共乘的鼓励方案,分为轿车共乘和客车 共乘. 轿车共乘是指个人所属的小轿车乘坐两人以上的共乘出行.轿车共乘是美国 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 124 驾车出行最普通的方式, 1980年, 美国小汽车共乘雏形的方式占工作出行的19%, 洛杉矶地区 1990 年的轿车共乘工作出行占 14%.轿车共乘的组织方式有:一是 通过企业组织,促进共乘的实施;一种是通过自由组织的方式,如家庭成员、亲属、 朋友邻居等. 1991 年对南加利福尼亚地区的通勤出行调查发现, 该地区 53% 的共乘是家庭成员之间,6%是和其他的亲属,15%是和朋友及邻居,不足 1/3 是 工友间共乘的. 客车共乘通常有特定路线, 人数介于 7-15 人之间, 共乘者主要是上班族. 1984 年,美国客车共乘组织机构实施了一项全国性的调查,结论是,每天约有 1 万辆 客车、运送 10 万人.1990 年美国交通调查显示,全国大约有 0.3%工作出行的人 是5人以上共乘上下班的.客车共乘的组织方式有:组织者(司机)拥有车辆; 企业拥有车辆,这种形式类似于班车;第三方拥有车辆,这种方式类似于合作租 车. 设置高利用车辆优先车道.为了使这项措施得以实施,美国等国家还在拥堵 路段设置优先车道(HOV) ,车上少于两人的小汽车只能在非优先车道等候.为 了确保 HOV 车道达到其预期的目的,并不被其他车辆非法使用,美国实施了 HOV 车道自动监控系统, 对车道进行监控, 并高效合理地确定 HOV 车辆的最少 乘客人数. HOV 优先节省了出行时间和运营成本,提高了出行的可靠性和交通能源效 率.在拥挤主干道路上,HOV 车道平均每英里节省 0.5 分钟,在高速公路上, HOV 平均每英里节省 1.6 分钟.在提高交通效率的同时,也节省了大量的能源. ? 限制公务车使用,减少能源浪费 严格实行"公车公用" .如,新加坡对于一定级别以上的公务员给予一次性 购车补贴和发放汽车消费补贴; 对于普通公务员只给予交通补贴, 一并计入工资. 但对国家、政府领导人和部长等高级官员仍配备专用公车.只给总统、总理和资 政三人配备专车和司机,供他们上下班及公私出行使用;其他高级官员包括副总 理、部长上下班和处理家庭私事均用私车,外出参加公务活动才乘坐政府配备的 专车,由政府雇佣的司机接送.国家用于接待高级代表团的礼宾车队,也采用临 时租用办法. 限制公车数量.如,在日本,各部门内部用车主要分为两类:一类是领导专 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 125 用车,另一类是公用车.严格限制专用车数量,如总务省 2000 多名工作人员, 拥有 52 辆公务车,其中 24 辆是领导专车,另外 28 辆是公用车.通常,包车和 租车占公务用车较大的比例.政府机构也不开班车接送工作人员上下班,鼓励职 工乘坐公共交通工具,并给予一定的交通补贴. 电子监控公车私用.如,几年前,瑞典财政部请专家设计了一套由电脑控制 的"公务汽车监控系统" ,即在每辆公车上安装了带双按钮的计程器和代码发射 器,一个按钮上刻着"公务" ,另一个按钮上刻着"私用" .任何人用车时,必须 先按下两个按钮中的一个,车才能起动.按钮按下后,代码器就将该车的特定代 码发往监控卫星,卫星再把代码及汽车所在的方位信息传向中央监控台.如果中 央监控人员发现按下"公务"按钮的汽车驶向别墅区、钓鱼区、百货区、菜市区 或娱乐场所时,便用无线电话询问开车者"为何用公车办私事" .这样,私用公 车者便无机可乘.每隔一段时间,监控人员就会将收到的资料进行核实,据此对 开车者收费或罚款.这一奇招有效地遏制住了公车私用现象. 严格限制公务车排量.如,法国是一个汽车工业比较发达的国家,但是在法 国,政府规定,购车预算由政府各部委和国有企事业单位在制定各自的年度预算 时提出,由有各省代表参加的"国有汽车购簧委员会"进行审核;预算批准后, 由代表国家的 "国家购置集团联合会" 统一从市场上购买. 然后专卖给使用单位. 避免车辆的多头采购可能带来的混乱局面.政府严格规定,个人使用的公务车的 发动机排量不得超过 1.4 升,一切超标要求都应该向政府总理提出.显而易见, 这种对汽车排量的限制客观上就能够实现降低单车油耗的目标. (5)推进出租车运营信息化,减少空驶率 分区运营、智能化管理.如,为了加强管理,伦敦交通管理当局把伦敦划分 为16 个区域,并把徽章持有者分为绿、黄两种颜色.持绿徽章者,可以去伦敦 区域内的任何地点拉客;持黄徽章者之可去有限的范围内活动.遇到跨区乘客, 司机才可将乘客从本区域载到外区,反之则不行.这样的规定可大大避免抢拉生 意或出租车分而不均的现象. 作为伦敦的传统行业之一,出租汽车管理也逐渐采用现代化的手段,在出租 车调度中心安装智能化的调度系统,乘客需要使用出租车,一个电话打到这里, 电脑屏上便会显示出乘客所在区域出租汽车有关情况. 然后调度员通过对讲机与 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 126 该区域内的出租汽车联系,一般在几分钟内可达到租用者的指定地点.目前,伦 敦有 1.3 万辆以上的出租汽车安装了对讲机,大大提高了工作效率. 定点载客,成立叫车服务中心.如,德国的出租车在公共交通体系中的处于 相对次要地位,主要发挥补充作用.但德国社会各界普遍认为,出租车是唯一能 提供"从门到门"服务的公共交通工具,对方便居民出行起着不可或缺的作用, 而且,出租车发挥着了解德国和树立德国国际形象的重要"窗口"作用,因此, 政府比较重视出租车业的发展和管理. 德国的出租车运营是通过在布局合理、标志明显的出租车站点等待叫车.每 个城市都有若干家独立经营的出租车叫车服务中心, 出租车公司与其签署合作协 议承诺支付一定费用之后,其下属的出租车和叫车服务中心建立无线电联络,有 些车还配有卫星定位系统.顾客通常通过电话和网络向叫车服务中心订车,服务 中心在接到订单后立即根据手头掌握的情况,指派距顾客要求最近的出租车出 车,方便快捷且不额外收费.一般百姓搭车都会通过电话叫车,几分钟之内就会 有车前来, 而且无需另外支付费用. 德国 80%的出租车从属于全国 500 家较大型 的出租车叫车服务中心.通过这种松散的结构,既将相互独立的出租车组织成高 效运转的服务网络,同时又避免了出租车公司规模扩大管理成本增加的弊病. 5.1.4 大力鼓励非机动交通方式发展 在大力推进公交优先战略,合理引导小汽车发展的同时,应积极转变观念, 鼓励低能耗、低污染的非机动交通方式发展.国外经验表明,自行车等非交通方 式虽不适合长距离(通常认为是 5 公里以上)出行,但是其可以节约能源,且无 大气和噪声污染,可作为城市大容量公共交通大型场站附近的集疏运工具,可以 作为破解"一公里"的交通难题的重要手段,最大限度地促进各种交通资源的合 理利用,提高城市交通的整体运输效率. 计划建设自行车高速公路.如,在欧洲,机动车增多给空间、环境以及安全 带来的问题日益突出,欧洲一些发达国家的政府在改善公共交通的同时,还大力 倡导骑自行车,一个新的普及自行车交通的热潮正在开始.2002 年以来,欧洲 有11 个国家拨款兴建自行车专用车道.瑞士是世界上最富有的国家,汽车普及 率很高.但目前这个小国境内已有 9 条自行车公路,全长 3300 公里,10 年前在 瑞士开始修建, 至今已趋向完善, 预计至 2008 年将新增 5000 公里. 此外, 德国、 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 127 法国、荷兰、瑞士等国家还计划建造自行车高速公路. 自行车出行需求的增长,使欧洲人逐渐希望在城市内部建设完整的自行车路 网. 在欧洲的许多城市, 均建设了层次清楚的三级别道路: 城市道路、 地区道路、 邻里之间的道路.其效果是双重的:近期基础设施的建设,提高了自行车的使用 率和骑车人的安全系数; 远期自行车使用的增长, 避免了小汽车交通的单一发展, 有利于节约能源、环境保护. 建设专用自行车道.如,哥本哈根因为长期以来一直保持着使用自行车的传 统,而成为远近闻名的"自行车城市" .很久以来,沿道路修建的自行车道是哥 本哈根市自行车交通的主要设施,截至 2001 年底,共有总长 307km 的自行车道 和9km 的自行车线.根据《自行车道优先计划 2001~2006》 ,哥本哈根市将在 15 年总计投资 1.23 亿丹麦克朗建设 51km 长的自行车道和自行车线, 其建设的顺序 安排原则如下: 第一, 在还没有自行车行驶空间的地方, 尽可能设置既快又省钱的自行车线; 第二,在受空间制约的地方,尽可能快地建设自行车道; 第三,在缺少自行车道的地区,优先建设联络线与自行车车道网相连; 第四,在相同条件下,自行车交通量大的地区优先.另外,该市还很重视自 行车的维护与清洁,以保证自行车出行的舒适程度. 开展大规模的公共自行车租赁行动.如,巴黎市政府将公共自行车命名为 Velib,Velib 试图告诉人们的信息是:骑自行车为荣.目前,巴黎市 2 万多辆自 行车,1400 个自行车站,完全依靠智能柱管理自行车存放服务. 车站 24 小时开放,每格 300 米就有一个车站.票子可以按天买,也可以包 周和包年.头半个小时是免费的,之后的费用会越来越贵,因为公共自行车的意 图是方便市民以车代步, 减少汽车对城市的污染, 并不鼓励用户占着自行车不放. 包年的费用是 29 欧,加上 150 欧的押金,如果车子在 24 小时之内没有被还到任 何一个车站,150 欧将自动被扣除.此外,自行车被偷的话你也得赔 45 欧,防 盗锁钥匙掉了的话要罚 10 欧. Velib 计划由法国德高集团 JCDecaux 赞助, 巴黎政府并没有任何的投入资金, 而Velib 这个费了一番心思竞标来的企划大约需要 5 千万欧元,但是巴黎人骑着 这些公共自行车每年可以让 JCDecaux 带来 6 千万欧元的广告收入. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 128 5.1.5 建立长效稳定的城市交通管理与能源管理体制 长效稳定的城市交通管理与能源管理体制对明确各部门职能,实现节能环保 起到机制保障作用. 5.1.5.1 建立综合的城市交通管理部门 (1)日本:运输和建设主管部门职能划分明确 日本城市交通管理体制中,地方城市分设建设局、城市规划局和交通局.交 通局主要负责市内的交通体系的基础设施建设和运营: 建设局主要负责道路和河 流的修缮及管理,并且管理城市再开发,以及其他与基础设施相关的业务;城市 规划局主要负责有关交通规划等政策的制定.其资金来源分别由国家拨款、地方 政府拨款和银团贷款三部分组成. 日本的城市交通管理体制主要体现在运输主管 部门和建设主管部门有明确的职能划分,并且二者之间实施了有效的协调配合 [45] . (2)英国:城市交通管理呈现四级体制 英国城市的交通管理呈现四级体制.即: 从级别划分上来看,大伦敦市为伦敦地区的最高权力机构,而伦敦交通局负 责全市的交通规划、管理工作.通过研究对英国城市交通中地方政府和非地方政 府的管理职能进行量化,如表 4-4 所示. 表4-4 城市交通管理职能量化指标 管理措施 地方政府的职责 联合职责 非地方政府控制 土地使用 67% 31% 2% 道路建设 17% 69% 15% 公共交通基础设施 26% 59% 15% 交通管理 50% 43% 7% 公交和轨道交通运营 11% 41% 48% 信息提供 24% 54% 22% 英国交通部 (DfT) 大伦敦市 (GLA) 伦敦交通局(TfL) 伦敦市辖镇 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 129 定价(缺少 3 城市信息) 22% 43% 35% (资料来源: Jarvi-Nykanen et al.,2001) 伦敦交通局(TfL)是负责规划并建设伦敦交通网络的地方主管机构.伦敦 交通局是具有自主权的机构,但是,作为大伦敦政府的一个执行机构,它应对中 央政府和大伦敦政府(GLA)负责.大伦敦政府是伦敦市政府的唯一构架,其组 成为当选市长和伦敦议会. 伦敦市政府领导非常重视交通问题.市长(大伦敦政府)应提供"市长交通 策略" ,阐述有关改善伦敦交通的议案,而这种策略则要求由伦敦交通局执行. 伦敦市的行政区应对伦敦交通局和大伦敦政府负责,同时,也会接受来自中央政 府的资金支持,每一行政区都需要提供地方执行计划(LIP) ,该计划说明了各行 政区是如何利用市长交通策略来改善地方交通状况的.然而,伦敦交通局分配给 各行政区的资金数额在很大程度上是以伦敦交通局的当前优先级和 LIP 议案 (TfL,2006)为依据的. 由上表我们可以看出,城市交通中必须做到各级管理措施权责明确.在城市 交通管理系统中,地方政府在土地使用、交通管理方面承担着最重大的职责,而 包括中央政府及其直属机构在内的其他政府部门在公交和轨道交通运营和交通 相关价格政策制定方面承担着最重大的职责.而在城市交通中的道路建设、公共 交通基础设施建设、交通信息提供等诸多方面,各级政府承担联合职责. 为了更细致地勾画出英国城市交通中政府职能的分布状况,本研究从经济、 法律法规、规划、信息、技术等五个方面描绘了各级政府的职责分工情况,如表 4-5 所示. 表4-5 不同政策措施的职责部门的级别 政策措施 欧洲级 国家级 地区级 城市级 道路收费 9 9 9 燃油税的实施/增加 9 车辆税 9 经济停车收费 9 9 物理限制措施 9 法规交通管理措施 9 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 130 停车法规 9 9 低排放区域 9 9 速度限制 9 9 土地使用规划 9 9 公共交通 9 9 规划非电动交通模式 9 强化公众意识活动 9 9 9 信息驾驶行为训练和教育/经济型驾驶 9 9 9 清洁生产 9 9 技术清洁技术 9 9 (资料来源:Dalkmann and Brannigan,2007) 5.1.5.2 建立完备的城市能源管理体制 (1)日本:城市交通能源实行分层管理 日本的节能体系非常完善,主要表现为全国上下节能意识突出,其主要的经 验是在"制造"领域实行节能的领跑者计划(Top-Runner) ,并建立了分层节能 管理体制. ? 实行分层节能管理体制 日本节能管理体制分三层,首层是以经产省及地方经产局为主干的节能领导 机关,主要负责产业领域的节能管理.国土交通省作为与节能工作直接相关的国 家机构在这一层.第二层是节能专业机构,如日本节能中心负责节能推进和组织 实施,新能源产业技术开发机构(NEDO)负责组织、管理和推广应用研发项目. 第三层是节能指定工厂(重点用能单位)和节能产品生产商和经销商,负责落实 各项节能政策措施.各部门分工明确、协调有序,形成了齐抓共管的局面[45] . 日本节能法称为《有关能源使用合理化的法律》 ,该法律是在第二次石油危 机的背景下于 1979 年6月22 日制定颁布的, 前后经过了 1993 年、 1998 年、 2002 年和 2005 年四次修订.现行法律于 2006 年3月28 日由经产省发布,共有八章 99 条,包括涉及交通运输、建筑物、机器器具的节能措施,以及总则、基本方 针、杂则和罚则等条款.日本政府通过不断出台和完善节能法律法规,并配之与 各项政策措施, 形成了健全的节能法规体系, 使各项节能工作始终体现了法制化、 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 131 规范化的特点. ? 对能源消费实行分类指定工厂管理 根据能源消费量,日本将用能单位指定为两种类型工厂,第一类工厂是年消 费原油 3000kL 以上的单位,第二类工厂是年消费原油 1500kL 以上的单位.节 能法明确规定了各类指定工厂的责任、义务,提出了不同的管理要求,如每年定 期提交能源使用状况申报书、定期报告书和中长期计划书(中长期计划书仅限第 一类指定工厂) ,依法聘用能源管理者和能源管理员.从2001 年起,节能中心每 年对第一类工厂实施现场调查,如果评分不达标,经产省地方局将实施"见证检 查" ,并提出改进建议,如果企业不遵从指示,将被实行通报、命令和罚款. 根据节能法,第一类能源管理指定工厂须设 1 至4名能源管理者;第二类能 源管理指定工厂须设能源管理员. 工厂选任或变更能源管理者必须向经产省提出 申报. 能源管理者由经过能源管理师考试或能源管理进修结业而获得能源管理师 资格的人员担任;能源管理员可以是获得能源管理师资格的人员,也可以是经过 能源管理员培训的结业者. ? 实行"领跑者"制度推广交通节能产品 日本在制造环节,实行"领跑者" (Top Runner)制度. "领跑者"制度是以 能耗效率最佳产品的值为基本设定目标标准值, 将必须达到同一目标标准值的产 品分为同一类,并根据产品技术进步不断修订标准值.根据节能法,制造商必须 遵守标准,否则将受到警告、公告、命令、罚款(100 万日元以下)等处罚.到2006 年4月,日本已将 24 种家电、汽车等产品列为"领跑者"对象. 在销售环节,实行"节能型产品销售商评价制度" ,对汽车生产商和销售商 进行约束教育,定时公布"节能型产品普及推进优秀店"名单,授权悬挂全国统 一的图形标志,每年还在大型的"销售商"中评选经济产业大臣奖和环境大臣奖 等,以形成良好的自主节能氛围. 在消费环节,实行能效标识制度.从节能标识标签上消费者可以了解到能效 等级、每年的能源消费量、节能标准达标率、能源运行费用、生产厂商、产品名 称和型号等内容.随着产品的更新和进步,每年进行一次调查,当达到最佳标准 的器具比标准制定时增加 30%时, 重新评价能效最佳标准, 每年 4 月1日进行多 级评价标准变更,促进形成良好的社会节能氛围. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 132 根据"领跑者"制度,确定了 2010 年小汽车燃料经济性限值,采用全日本 1995 年各质量段的实际燃料经济性值的分布曲线中最佳的 5%的平均值, 作为该 质量段 2010 年的限值,迫使所有汽车生产厂家不断提高汽车燃油经济性和技术 水平,鼓励和激发汽车企业不断创新的内在动力.对于未达标的制造商,则采取 警告、公告、命令、罚款等措施.领跑者标准实施之后,日本小汽车能效 2006 年度比 1996 年度提高了 22.8%,详见表 5-6. 表5-6 日本 Top Runner 计划对城市交通的能耗改善 产品类别 实际能源效率改善 预期能源效率改善 小汽车 22.8% (FY1996-FY2006) 22.8% (FY1995-FY2010) 柴油车 21.7% (FY1995-FY2006) 6.5% (FY1995-FY2010) (2)英国:注重能源统计工作 作为欧盟经济发展水平最高的国家之一,英国政府在交通能效提高和减少温 室气体排放方面取得了很大的成绩, 其完善的能源统计数据也为科学研究和政府 决策提供了很好的依据. 目前,从城市层面可以采取道路收费、停车收费等经济手段,设置低排放区 域以及速度限制、物理限制等法规手段,采取土地使用规划、公共交通规划等规 划手段, 同时通过强化公众意识和开展驾驶员经济型驾驶培训等教育活动来深化 城市交通领域的能源管理工作. 而英国各级地方政府交通战略的影响力评价如下,见表 5-7. 表5-7 地方政府交通战略的影响 影响力 影响源 非常多 比较多 有一点 基本没 没提到 当地政府 35% 19% 41% 6% 0 地区政府 24% 39% 30% 4% 4% 国家政府 26% 35% 33% 6% 0 欧盟 0 7% 50% 37% 6% 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 133 (数据来源: Jarvi-Nykanen et al., 2001) 研究发现,来自于当地政府(尤其在相关的小城市政府)交通战略的影响力 最强,而欧盟级别的影响力是最弱的,这个结果对于我们自下而上调查城市交通 能源统计数据具有参考价值. 调查显示,英国城市交通中相关能源统计指标如表 5-8 所示: 表5-8 英国交通能源消耗与效率的统计指标 指标 单位 石油消耗量:按交通方式与燃料类型 百万吨/百分比 能源消耗量:按交通方式与能量来源 百万吨油当量/百分比 石油与柴油的价格,以及每公升的税额 便士/百分比 平均燃料消耗量(按车辆的使用年限与类型以及燃料类型) 英里每加仑/公升每百公里 城市条件下道路车辆的排放量(每车公里) 指数: 没有三效尾气净化催化剂的汽油汽 车:1993 年以前 = 100 英国的二氧化碳排放量 百万吨二氧化碳/百分比 英国交通部门污染物排放量(按来源) 千吨/百分比 (数据来源:www.dft.gov.uk/pgr/statistics) 可以看出,英国政府的交通能源统计分为能源消费、价格以及排放三部分. 其中在能源消费和价格部分,主要为石油消费量、能源消费量和汽柴油价格税收 按不同交通方式进行统计;而在排放部分,主要分 CO、HC、NOX、颗粒物、 CO2 等污染物和温室气体数据进行统计. 英国的燃料生产与消耗统计数据来源于燃料生产商和供应商.这些生产商和 供应商包括:主要的煤炭生产企业、电力公司、石油公司、天然气管道运营商、 天然气供应商、国家电网公司、石油学会、煤炭局、英国钢铁统计局、AEA 能 源与环境公司、环境、食品与农村事务部(Defra) 、交通部(DfT) 、建筑研究所、 英国税务海关总署以及国家统计局. ? 欧盟统计局交通能源统计指标 欧盟统计局(Eurostat) 是欧盟最主要的政府统计机构,其能源统计自上而 下具有一个统一完备的指标体系, 为欧盟的管理决策和科学研究提供了有权威的 数据支撑.欧盟交通相关的能源统计数据分为能源和交通两部分.其中能源数据 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 134 中突出了生物燃料在交通能源中的比重,体现了欧盟对清洁型交通燃料的关注. 其在交通部分的统计数据更多侧重于客运量和货运量的统计, 对城市交通中的各 种交通方式的能源消耗并没有专门的统计. 欧盟常用的交通能源统计指标和数据库可以分为以下几种: ① 欧洲共同指标:可持续性概况 欧洲共同指标于 2003 年提出并开始实施,目的是补充现有国家的和行业的 交通能源指标.欧洲共同指标率先关注于对本地(城市)水平上的环境可持续性 的监控. 共同指标是由欧洲委员会、 意大利环境部和意大利国家环境保护局确定, 先后有 148 个城市参与了共同指标(欧盟委员会,2003) .参与城市可以公布本 城市的年度统计数据,并可以与欧洲环境署"EnviroWindows " 网站(http://eci.ew.eea.europa.eu/) 上的其他城市的数据进行比较. 欧洲共同指标指标系统由 10 个重点指标构成,其中与城市交通、能源和环 境相关的指标如表 5-9 所示. 表5-9 欧洲共同指标方法 欧洲共同指标 单位 对全球气候变化的本地 贡献 重点指标:人均 CO2 排放量 其它指标: ? 行业人均排放量(居民、工业、第三产业和交通); ? 排放强度(基于实际能源消耗量与 CO2 总排放量相比较的指数). 本地流动性与客运情况 重点指标:私人机动交通方式出行所占的百分比. 其它指标: ? 每天每一市民平均出行的次数; ? 出行的原因以及每周出行的规律(也就是说,要区分系统性的和非 系统性的旅行); ? 每天每一市民的平均出行路程(公里/人均); ? 每一市民出行所花费的时间; ? 出行所选择的交通模式和/或每一次出行的不同路程(%,与不同交 通模式相关的);以及开私家车出行的特点;所用车辆的类型,乘 客数量和选择该模式出行的原因. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 135 (资料来源:Ambiente Italia,2003) ② 交通和环境报告机制 交通和环境报告机制(TERM)中也包含了交通和能源的统计指标,TERM 是由欧洲环境署(EEA)执行的,定期向欧洲范围内欧洲级、国家级和国家以下 各级的高级决策者汇报欧洲交通、能源环境的状况,以及向欧洲委员会设定目标 迈进的情况.TERM 机制的执行,为欧盟交通、能源和环境统计积累了良好的统 计基础,对政府的科学管理和开展科学研究提供了重要的数据支撑. ③ 建立 ODYSSEE 数据库 ODYSSEE 是一个管理交通、能源环境统计数据的在线数据库,建立于 1993 年,由ADEME(法国环境与能源管理署) 、大部分欧洲国家和国家能源效率机 构等参与执行.该数据库涵盖了来自欧盟 27 个成员国以及挪威和克罗地亚的数 详细据,并定期更新,对能源效率绩效和趋势的评估具有重要的参考价值. ODYSSEE 数据系列是由按照各部门、价格、CO2 排放量和相关的每一部门 消耗量的驱动因子分类的有关能源消耗的宏观指标组成的.ODYSSEE 数据库中 包含了六个部门:工业、交通、家庭、服务、转化和宏观数据,共计 20 个大项 指标,其中有五项与交通部门相关.ODYSSEE 数据库中包括的交通数据指标详 见表 5-10. 表5-10 ODYSSEE 交通部门总结 模式 道路车辆类型 能源效率指标 技术和经济数据 道路 汽车 车辆的具体消耗量(公升每百公里) 基于燃料和模式的能源消耗 铁路 两轮 基于模式和车辆的具体的 CO2 排放量 按燃料分类的车辆的现有量 水路 公交车 -- 基于车辆类型的注册信息 航空 卡车 -- 基于模式的交通 轻型车辆 -- 每种类型车辆每年的旅行路程 卡车和轻型车辆 -- -- (资料来源:ADEME,2009) ODYSSEE 数据库的数据来源是参与国家的国家能源署.ODYSSEE 数据库 中与交通部门能源消耗相关的全范围的指标详见表 5-11. 表5-11 ODYSSEE 交通、能源环境数据指标 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 136 内容 说明 能源消耗量: ? 整个交通部门(汽油、柴油、液化石油气、喷气燃料、电力及总计); ? 客运(汽油、柴油、液化石油气、喷气燃料、电力及总计); ? 整个货运(汽油、柴油、液化石油气、喷气燃料、电力及总计); ? 整个道路运输(汽油、柴油、液化石油气、喷气燃料、电力及总计); ? 汽车(汽油、柴油、液化石油气、喷气燃料、电力及总计); ? 摩托车(总计); ? 公交车(汽油、柴油、液化石油气及总计); ? 轻型车辆(汽油、柴油、液化石油气及总计); ? 卡车(柴油); ? 卡车和轻型车辆(汽油、柴油、液化石油气及总计); ? 铁路运输(柴油、电力及总计); ? 空运(喷气燃料); ? 水运(汽油、柴油及总计). 车辆现有量(按车辆类型---汽车、卡车、轻型车辆、公交车、摩托车) 最新注册量(针对新车) 公里(按车辆类型---汽车、卡车、轻型车辆、公交车、摩托车) 客运(公路---汽车、公交车、摩托车---铁路和航空) 货运(卡车、轻型车辆、铁路) 车公里(卡车、轻型车辆、公交车、摩托车) 数据 机动燃料的价格(汽油、柴油及平均量). 强度(总计); 能源效率指数 单位消耗量(按模式和燃料类型,汽车当量) 特定消耗量(针对基于平均水平的汽车,以及按燃料分类的新汽车、卡车) 指标 基于模式的 CO2 排放量(汽车、新车、卡车、公交车、航空、铁路和水路运输的平均量). (资料来源:ADEME,2009) 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 137 5.2 国外经验对我国城市交通节能的主要启示 5.2.1 推动建立高密度、紧凑型的城市发展模式 紧凑型城市是西方规划学者针对城市可持续发展问题而提出的一种城市空 间规划模式.它有效减少了居民的出行距离和机动车消耗的交通能源,相对降低 对机动交通,特别是私人轿车的依赖度,增加居民的步行和自行车的出行比例, 这一切将导致能耗大户——城市交通的能耗降低,实现城市节能的要求.紧凑型 城市建设对我国城市规划和交通可持续发展具有非常重大的借鉴意义. (1)城市建设规划应与交通规划融为一体,强调土地的混合利用 目前我国城市发展的七种类型包括集中块状结构类城市(沈阳、北京、石家 庄、无锡) 、连片放射状结构类城市(盐城、南昌、柳州、合肥) 、连片带状结构 类城市(兰州、青岛、深圳和洛阳) 、带卫星城的大城市(上海、南京) 、一城多 镇结构类城市(个旧、重庆、南通) 、双城结构类城市(湛江、包头) 、分散型结 构类城市(淮南、攀枝花、大庆) .未来的新城及次区域建设和拓展规划应强调 土地的混合利用,就城市未来发展制定长远的规划大纲,把政府就土地用途、运 输基础设施及环境事宜所做的政策融会揉合,作为次区域及地区规划的基础. (2)完善城市功能区建设,拓展地下空间,建设高密度、紧凑型城市 地下空间的开发利用可以缓解城市空间发展的突出矛盾与问题.把城市平面 外向扩展变成城市立体发展,实现了土地多重使用.把宜放在地下的建设项目放 到地下,可腾出土地,节约能源,扩大城市容量,从而降低地面建筑密度,有效 地改善城市环境和自然环境.地铁、地下商场、地下商业街和地下停车场等项目 不仅提高城市人防备战功能和防护能力,同时改善城市地面环境,保证了地面有 更多的绿地、可以建更多的广场,缓解市内交通拥挤状况. 5.2.2 战略引导,推动公共交通加速发展 世界上几乎所有交通环境良好的大城市都有一个完善的、高效率的公共交通 系统作为城市交通和城市发展一个全局性、基础性的支撑平台.中国城市化进程 的快速发展和经济水平的提高要求建立大容量、快速度、高效率的现代化城市公 交系统,在满足相同交通需求的前提下,公共交通运能是私人交通的十几倍,可 以有效减少道路交通流量,缓解城市交通拥堵,节约能源和保护环境. (1)加强城市公共交通立法 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 138 城市公共交通立法是公交优先发展战略落实的重要保障,立法包括保障城市 公共交通管理机构及权限,将规划和建设应纳入法制轨道,建立城市规划之间的 协调机制和用地保障机制、 资金来源渠道等, 在营运范围、 运营服务质量、 运价、 营运秩序方面也需要有相关的法律规定.此外,公共交通立法中还应明确乘客的 权益和义务,如乘客选择出行方式、乘车安全保障等权益和遵守乘车安全规定、 自觉购票等义务. (2)城市交通必须与土地利用、城市协调发展 在城市规划和交通规划中, 重视土地利用与交通系统的协调发展, 推进 TOD 开发模式,实现大城市公交网络布局与城市用地开发利用相协调,公交线路布设 与城市客流流向相一致.城市的发展和再开发,要求公交服务上一个新台阶,城 市用地开发利用要配合公交网络的建设,而且要根据城市不同用地性质的需求, 配置相应的公交网络,促进公交网络与城市土地开发建设相互适应、协调发展. (3)政府要对公交企业提供适当的补贴 公共交通是社会公益性事业,必须将其社会效益放在重要地位.出于节能环 保和社会效益的目的,政府必须大力提倡使用公共交通,尤其是在城市中心区要 尽量减少小汽车的数量, 必须建设四通八达的城市交通网络. 但要达到这一目的, 其中最重要的条件之一就是实施公共交通的低票价政策.为达此目的,政府就必 须为公共交通提供补贴来降低票价,保证城市公交企业的正常运营. 对公共交通补贴数量的确定,应在政府对城市居民消费行为进行研究的基础 上,根据对中标运营企业供给的报价与"有吸引力的票价"之间差额的计算来确 定.此外,针对不同城市中不同的交通方式,如公交汽车、地铁等,政府应该制 定不同的补贴措施. 5.2.3 采取综合措施,引导我国小汽车的合理使用 世界许多国家和发达城市的交通管理实践已经证明,尤其是在城市人口超过 1000 万的大城市,在大力发展公共交通的基础上,必须通过引导小汽车的合理 使用措施,调节进入中心城区的车流量,是治理城市交通拥堵行之有效的办法. 降低小汽车的排量, 提高实载率, 减少小汽车的平均行驶距离, 鼓励发展低能耗、 低污染交通方式,正是以环境、能源为约束的城市交通政策的必然选择. (1)从城市交通政策导向上看,应合理引导小汽车的使用,将运量集中到 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 139 大型公共运输工具上.对机动车拥有量和使用进行限制,必须配合发达的公共交 通网络建设,改善小汽车交通出行的替代方式.为此,一方面需要政府出台相应 的政策,鼓励人们使用公共交通方式;同时要提供良好的公共交通服务,以及方 便的交通换乘枢纽. (2)研究和实践经验表明,减少公务车的数量,严格限制公务车的使用是 交通节能的重要途径. 减少公务车数量, 对取消的公务车可以采用发放公交补贴、 租用公车等替代手段;严格执行"公车公用"制度,建立公车使用监控和惩罚机 制,并接受公众的监督. (3)有效调整分区域、分时段、分标准的停车收费价格,通过经济价格的 作用合理调节小汽车的使用,可有效减少小汽车的使用,缓解城市交通拥堵,节 约能源,并逐步改变公众的出行习惯. (4)西方国家和日本等是通过严格控制公务车数量、限制公务车的排量和 严格加强公务车的用车管理来达到降低公务车能耗的目的. (5)汽车合乘可以减少道路交通流量,缓解交通拥堵,降低能耗,还可以 节省费用,是一种行之有效的交通措施.我国应尽快完善相关的法律法规,保障 汽车合乘的合法权益,鼓励轿车合乘和客车合乘. (6)建立呼叫服务中心,定点载客,使电话预约和专用候车点出租汽车服 务与"巡游"出租汽车实行差别化运营,逐步形成巡游出租汽车、电话预约出租 汽车和专用候车点出租汽车等三者组成的结构合理、 分工互补的出租汽车服务体 系,使提高城市出租车实载率、减少空驶,可以有效节约能源、保护城市环境. 5.2.4 重新认识,大力发展非机动交通方式 通过发展非机动交通方式,可作为城市公共交通系统的重要补充,从而实现 节约能源,保护城市环境的目标.现阶段,我国应通过制定有效的制度和政策, 转变城市和城市交通规划中"车本位"的错误指导思想,开展城市自行车道路系 统规划,开拓和延伸自行车和步行专用道;大力发展自行车租赁事业;在城市中 心区建立高速步行系统,方便群众出行和游览等. 5.2.5 建立适合我国国情的城市交通管理与能源管理体制 通过对国外城市交通管理体制、能源管理和统计先进经验的学习,可以得出 以下启示: 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 140 (1)必须建立综合交通行政管理体制,实行"一城一交"综合管理 城市交通的发展得到市政府的高度重视,并将其作为市长或主管副市长工作 业绩的重要评估指标.市政府应不断推进城市交通行政管理体制改革,应积极推 行政企分开、政事分开,建立"一城一交"的综合交通行政管理体制,解决交通 管理部门交叉和关系不顺的问题,实现交通行政管理的职能转变,提高整体服务 水平.要积极推进集中统一的交通行政管理体制,以达到统一规划、协调发展、 机构精简、运输便利的目的.为实现各种运输方式无缝衔接,充分发挥一体化运 输的优势,构建现代物流网络,最大限度地提高出行质量和效率提供体制保障. (2)必须设立以交通部门为核心,多部门协作的节能管理机构 要做好城市交通能源管理与统计工作,首先必须从机制体制方面着手,设立 以交通部门为核心,多部门互相协作,职责明确的节能管理政府机构. 由国外经验可知,交通能源统计指标体系大致分为两部分:能源消费与相关 价格,能源消耗带来的排放.而细分到最基础的数据层面,需要来自物价部门、 汽车生产销售部门、能源生产销售部门、电力部门、工业统计核算部门、财政税 收部门、环保部门等多方的协作.如图 5-1 所示: 图5-1 交通能源指标体系建立过程中的各部门协作关系 通过上图可以看出,交通部门处于整个节能管理工作的核心地位,如何设 环保部门: 排放指标建立; 排放物统计和监测; 与国际指标对比 统计核算部门: 国家核算体系建立; 统计数据流向; 能源平衡表 发展改革委和财税 部门: 油品质量指标体系; 税收补贴政策 交通运输部门: 制订统计指标; 基础车型分类; 终端能源使用分类; 城市客运交通规划 能源生产、销售部门 和电力部门: 各能源品种产量; 各能源热效率; 各能源品种终端消费 量 汽车生产、销售部 门: 按照分类统计分成 型的车辆数量;车龄;燃油经济性 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 141 立专门的领导机构并制订基础能源统计指标体系工作已经成为城市交通管理中 的重点任务. (3)必须抓住重点,建立有代表性的能源统计指标体系 一般地说,交通用能受到多种因素影响,诸如适应经济社会发展水平的交通 需求、 交通基础设施建设和交通方式选择、 交通工具的技术参数以及政府的政策. 要做好指标体系的建立工作,重点需要考虑以下两个问题: ? 城市交通部门的能源效率 能源效率是能源系统中的核心问题,而要攻克这个堡垒,计算能源效率,就 必须分析出影响能耗的主要因素,并对它们进行系统的分析,提出相应的指标体 系.以公路交通部门为例,重点应考虑交通用能需求和交通技术进步两方面的问 题,详见图 5-2. 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 142 图5-2 影响交通能耗的主要因素分析 ? 能源消费带来的排放 排放问题越来越受到社会的关注,而由于我国交通、能源环保统计的数据基 础薄弱,很多机动车排放相关的统计数据受排放指标体系和机动车排放水平限 制,不全面且难获得,相比于欧洲发达国家自 1993 年以来的各指标体系(欧Ⅰ 前、欧Ⅰ、欧Ⅱ、欧Ⅲ、欧Ⅳ)下的成套统计数据,我国的数据零散且存在:① 统计指标不明确;② 排放物分类不细致等问题.自1993 年汽车生产商成批量使 用三元催化转化设备以来, 汽车尾气排放有了统一的衡量标准. 但由于我国 2000 年以前农用机械和二冲程摩托车存量较多,小汽车保有量相对较少,全社会的环 保意识淡薄,基础设施建设难以跟上,故没有建立健全统一的排放物监测机制. 交通能耗 交通用能需求 交通技术进步 交通量需求 居民收入水平 出行模式选择 汽车技术 燃料技术 交通工具能效 经济发展水平 人口、城市化 消费观念理念 道路状况 燃料热效率 燃料品质 替代燃料技术 基础设施建设 发动机底盘 汽车电子技术 汽车生命周期 生产调度水平 交通需求管理 第5章国内外城市交通节能的经验与启示 143 要建立完备的统计数据指标体系和监测机制,就必须首先确定影响交通排放 物的关键因素,根据多方资料调研和实地考察,我们可以得出影响交通排放物的 关键因素如图 5-3 所示. 图5-3 影响交通污染物排放的主要因素分析 从中可以看出,汽车技术和燃料技术是影响能源消耗和污染物排放的主要因 素. 而在现有的统计中对这二者如何区分、 计算和统计, 并没有一个统一的标准. 各级政府主管部门应进行充分的调研和国际比较,以核心因素为依托,建立一套 完善的城市交通节能管理与统计指标体系. (4)必须做好节能管理的监测评比工作,建立全社会参与的节能激励机制 通过基础数据调研和定量评估,从中筛选并建立一套城市交通领域的节能评 价指标体系,开展定量监测与评估,对提高城市交通领域的节能效果具有重要的 意义.可以设立城市交通节能的领跑者机制(Top-Runner) ,建立城市交通领域 的"节能档案" ,对节能成效好的城市给予追加基础设施投资等奖励,对节能成 效不明显的城市予以相应的惩罚. 通过动态评估鼓励各城市积极监测交通能源使 用的变动状况. 交通排放 燃料技术 汽车技术 燃料含硫量 替代燃料技术 燃料热效率 尾气处理技术 发动机技术 维修保养 第6章促进城市交通节能的政策建议 144 第6章中国城市交通节能的总体思路 综上所述,城市交通能源的主要问题是:一方面,中国城市交通的整体发展 水平落后, 城市出行的公交分担率低, 导致城市交通的能源效率较低; 另一方面, 中国城市的快速城镇化和机动化,小汽车的过度使用,导致以石油基燃料为主的 能源供不应求、能源安全和快速增加的温室气体排放.根据中国目前城市交通发 展、能源消费状况以及未来的发展趋势分析,应该尽快确立城市交通节能的指导 思想,建立长期的城市交通节能目标,找出实现城市交通节能目标的发展途径. 6.1 城市交通节能的指导思想 以科学发展观为指导, 落实节约资源的基本国策, 以适应国家社会经济发展、 满足民众高效、便捷、安全、经济、公平、绿色出行为宗旨,以提高能源利用效 率为核心,以建立起高品质、人性化的客运服务为目标,以优先发展公共交通和 引导小汽车合理使用为重点,以政策法规和市场调节为手段,宣传绿色出行,建 立严格的管理制度、有效的监督和激励机制,逐步建立起以"公共交通 + 步行/ 自行车"为主体的高效低碳城市交通系统. 6.2 城市交通节能的发展目标 从第 4 章中国城市交通中长期能源需求情景中可以看出,2020 年,我国中 国燃油消耗总量将超过 5.5-7.3 亿吨,而中国的原油生产将保持在 2.5 亿吨左右, 替代 3000 余万吨,之间仍形成 2.7-4.5 亿吨的缺口,其中机动车将消耗的燃油量 (根据汽柴油与原油热值,基本按 1:1 折合为原油)在60%左右,即1.6-2.7 亿吨,其中城市交通的消耗量占其中的一半以上.2030 年,中国将需要进口近 10 亿吨石油来提供汽车燃油. 大量的研究表明,中国城市交通部门减少的石油消耗潜力很大.仅是在城市 客运,如果采用有效的政策和技术手段,就可以实现到 2030 年当年减少 2 亿吨 左右的燃油消耗, 即相当于减少当年 20%的进口, 将大大缓解石油快速增长的巨 大压力,这将对国家能源安全、缓解全球气候变化和城市交通的可持续发展起到 重要的作用. 未来城市交通必须坚持高密度、 紧凑型的城市发展模式, 深化交通体制改革, 第6章促进城市交通节能的政策建议 145 开展大规模的公交优先行动,有效引导小汽车的使用频率,建立以"公共交通 + 自行车/步行"为主体的高效低碳城市交通系统.同时,加强城市交通的能源管 理,建立城市交通节能的监测和激励机制,实现 2030 年城市交通 20%的节能目 标. 图6-1中显示了这些主要策略对实现交通节能目标的贡献率. 从中可以看出, 通过城市规划和优先发展公交、引导使汽车的合理使用、发展新能源动力汽车和 技术进步等对能源消耗的控制效果最为明显. 城市规划和优先 发展公交, 18.7% 引导小汽车合理 使用, 8.3% 发展新能源动力 车, 13.5% 交通管理及信息 化, 6.2% 其它, 4.8% 技术进步, 48.5% 图6-1 不同控制策略对 2030 年削减石油消耗的贡献 为了实现 2030 年减少 2 亿吨左右燃油消耗的目标,应该满足以下几个方面 的要求: (1)推动城市交通系统的优化和公共交通发展.通过制定和实施紧凑型的 城市规划,加速城市用地的混合开发,提高城市公共交通的出行分担率,加强节 能环保宣传,可以节约大量的能源.根据计算,如果中国城市未来 10 年中,新 增加的机动车出行量的一半能够通过公共交通, 特别是高效大容量的公共交通出 行方式实现,并保证公共交通出行的比例达到 50%左右,就可以实现当年节能 2100 万吨的目标. (2)引导小汽车合理使用.首先,通过差别化停车收费、中心城区拥堵费 的实施,以及节能环保宣传的加强,引导小汽车使用者的观念转变,并逐步引导 依靠小汽车出行的市民转向乘坐公共交通.其次,推动小汽车燃油效率的提高. 小汽车的平均百公里油耗由 2005 年的 9.73 升下降 16%, 达到 2010 年的 8.15 升, 之后进一步降低 27%,2020 年达到 5.91 升左右,2030 年继续下降到 5 升左右. 第6章促进城市交通节能的政策建议 146 (3)推动非机动交通方式发展.加快自行车专用道的建设,大力提倡自行 车交通,适度发展自行车租赁事业,通过建立自行车专用道系统,为自行车用户 提供较好的交通服务,保障自行车的行车安全,从而促使非机动交通方式的出行 比例明显增加. (4)推动新能源动力车的推广使用.从技术发展现状来看,燃料电池技术 对于长期(至2050 年)的交通能源战略具有重要意义,但对近 20 年的实际燃油 消耗影响不大.电动汽车和混合动力汽车应是未来 20 年的发展重点.通过汽车 产业调整和振兴规划的实施,到2012 年,在全国推广 6 万辆节能与新能源汽车, 其中各类混合动力汽车将占 95%以上.国家科技发展中长期规划也提出在 2020 年,将混合动力汽车的市场占有率提高到 40~50%的远景目标.根据上述情景, 我们预测,在国家政策的鼓励下,我国新能源动力汽车在未来 20 年内能够形成 1500 万的保有水平(日本 2020 年的目标为 1000 万辆) ,将实现节油近 1000 万吨.因此,国家对新能源动力汽车的发展战略上,近期应以实现电动汽车和混合 动力的产业化为重点,同时兼顾燃料电池车辆的开发. (5)加强城市交通节能的能力建设.通过长期规划,建立城市交通能源环 境数据库,为城市交通的科学决策、监测评价和精细管理服务.设立专门的城市 交通能源管理机构,完善城市交通能源统计体系,建立城市交通节能的监测和激 励机制,是应对全球气候变化,实现交通部门特别是城市交通节能目标的重要基 础. 上述分析,都是建立在国外已经应用成熟的基础上,因此技术上完全可行. 6.3 城市交通节能的发展途径 我国未来城市交通的发展目标是:建立以"公共交通 + 自行车/步行"为主 体的高效低碳城市交通系统.要实现这一目标,必须从通过合理的城市规划避免 或减少冗余的交通出行需求、切实落实公交优先、引导小汽车合理使用、鼓励低 能耗、高能效交通工具使用和加强城市交通节能的能力建设五方面出发,不断完 善城市交通系统,保障公共交通优先发展,实现城市交通的节能目标. 城市交通节能的发展途径如图 6-2 所示. 第6章促进城市交通节能的政策建议 147 图6-2 城市交通节能的发展途径 建立以"公共交通 + 自行车/步行"为主体的高效低碳城市交通系统 实现城市交通节能目标 引导小汽车 合理使用 鼓励低能耗、高能 效交通工具使用 落实公交优先 公交/地铁等 加强城市交通节 能的能力建设 ? 尽快出台《城市公交 条例》 ? 公交补贴、 规划 ? 开展城市公 交服务行动 ? 等等 ? 汽车限行 ? 牌照拍卖 ? 停车规划 ? 公务车 ? 出租车 ? 汽车合乘 ? 停车收费 ? 拥堵费 ? 等等 城市规划 紧凑型城市 ? 发展自行车专用 道?发展公共自行车 (自行车租赁) ? 发展新能源动力 车?等等 ? 紧凑型 ? 高密度 ? 混合开发 ? 等等 ? 城市交通能源 管理部门 ? 建立城市交通 能源环境数据 库 ?增加城市交通 能源统计指标?等等 执行监督与评价第7章促进城市交通节能的政策建议 148 第7章促进城市交通节能的政策建议 根据中国目前城市交通发展、能源消费状况以及未来的发展趋势分析,结合 设定的长期的城市交通节能目标, 需要通过一系列的政策法规和经济手段保证其 实施. 7.1 提升交通节能理念:便于民众出行而不是满足汽车的机动化 7.1.1 转变城市交通发展理念,满足民众出行需求 城市交通决策、 管理部门和营运企业要树立城市交通发展要以满足人的出行 需求为根本目的,全面贯彻"便于行人"的新理念,城市交通建设是为了服务于 城市居民的多种选择、安全、畅通、舒适的出行,而不是满足汽车的机动化,将 优先权给予有较高交通量和较低出行费用的出行方式. 7.1.2 引导交通消费方式,提高全民节能意识 鼓励民众树立节能型城市交通消费观念,采用公共交通、自行车和步行等低 能耗、低污染的"绿色出行"方式,为自行车和步行创造良好的环境.通过开展 "绿色出行周" 、 "无车日活动"等全民活动提高居民选用非机动交通方式出行. 7.2 城市形态优化:减少刚性出行需求和有利于公共交通发展 7.2.1 实现城市土地利用规划与交通规划的一体化 注重城市土地利用规划与城市综合交通规划的衔接与协调, 将城市综合交通 体系规划完全纳入到法定的城市总体规划内容之中. 加快综合交通规划和公共交 通专项规划的法定化进程,强化城市土地利用规划、城市总体规划、城市综合交 通规划与公共交通专项规划的四规合一; 城市规划方案应强调公共交通沿线土地 利用的混合布局.对新兴城市和新规划的城市开发区进行高密度开发,建立紧凑 型发展模式,加强土地利用的混合开发,减少居民出行距离.同时,应避免在统 筹城乡发展过程中形成新一轮的城市蔓延, 城区与新兴城市或开发区之间需依靠 大容量快速公共交通通道连接,从而大幅提高城市郊区的公交服务能力. 7.2.2 制订国家城市综合交通发展战略(绿皮书) 综合考虑城乡客运和物流发展,建立以大容量公交(常规公交、快速公交和 轨道交通)为骨干的,以自行车、电动车为接驳补充的高效低碳城市交通系统, 第7章促进城市交通节能的政策建议 149 以达到安全、经济、便捷、高效、节能环保的发展目标.制订国家城市综合交通 运输战略,明确城市交通发展的指导思想、发展目标、战略重点和政策措施,指 导城市综合交通的科学发展、绿色发展. 7.3 深化体制改革:建立综合的交通管理部门和城市交通的统筹协调机构 7.3.1 设立综合的交通管理部门 按照十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》 ,新组建 了交通运输部,原建设部的指导城市客运职能整合划入该部.城市政府要按照优 化交通运输布局,发挥整体优势和组织效率,加快形成快速、便捷、通畅、安全、 高效的综合交通运输体系,以及建设和管理整体协调发展的原则,组建综合的交 通管理部门,统筹负责城市交通规划、建设、管养、执法及运输管理. 相关链接: 为全国城市体改探路 ——聚焦深圳市政府机构改革 突破二:城市建设和管理整体协调发展.改革前,多个主管部门间分工不合理,职 责交叉重叠,建设和管理缺乏整体性协调性.此次改革一是整合两个部门组建了市规划和 国土资源委员会,统一负责全市的城市总体规划与土地利用规划的编制,综合协调与平衡 各职能部门编制的专业规划,强化政府对城市空间资源的有效掌控,推动重大项目落地实 施和产业空间集约使用.二是整合多个部门组建了交通运输委员会,统筹负责特区内外交 通规划、建设、管养、执法及运输管理. 《人民代表报》2009 年8月13 日第 5 版 深圳政府机构改革方案:组建交通运输委员会 目的:加快形成全市统一的综合交通运输体系.该委员会统一负责市政道路、公路 的规划设计、建设、管养、执法以及交通运输管理等工作,挂港务管理局牌子. 整合的部门:为加快交通规划建设管理的有序衔接,优化交通运输布局,发挥整体 优势和组织效率,加快形成快速、便捷、通畅、安全、高效的综合交通运输体系,将交通 局、公路局、城市交通综合治理领导小组办公室、轨道交通建设指挥部办公室的职责,规 划局、城市管理局、城市管理行政执法局、公安局交通警察局的有关职责整合划入交通运 输委员会. 全球数据同步网 2009.8.3 第7章促进城市交通节能的政策建议 150 7.3.2 建立城市交通的统筹协调机构 各市级政府办公厅设立统筹的交通协调机构(如"城市交通综合协调办公 室" ) ,由交通、规划、国土、财政、公安等交通相关的职能部门为成员单位,由 市长或分管副市长为总指挥,实行定期召开联席会议制度,主要负责综合协调城 市交通的建设、公交发展、规划、用地、资金落实及各职能部门的协调管理等工 作. 城市交通的发展水平应作为市政府最高领导的工作业绩评估的重要指标, 以 引起城市政府的高度重视.具体评估指标包括:公交线网的覆盖度、便捷性、准 时性、公交出行的分担率、非机动交通出行的分担率、油耗、二氧化碳以及一氧 化碳、氮氧化物等污染物的排放因子等. 7.4 公交优先行动:确立主体地位、坚持扶持政策、提供优质服务 7.4.1 尽快出台《城市公共交通条例》 国家尽快出台《城市公共交通条例》 .通过城市公共交通立法,确立相应的 法律制度,规范城市公共交通秩序,保障运营安全,维护各方当事人合法权益, 依法促进城市健康和可持续发展. 《条例》 中应进一步明确城市公共交通的社会公益性和在城市交通中的主体 地位,在财政预算、财税政策、资金安排、用地保障、设施建设等方面给予支持, 坚持以政府供给为主, 逐步建立起其他经营主体共同参与的多元化公交服务供给 体制.健全公交市场准入和退出机制,经营许可应与服务质量挂钩,通过采取国 有主导、规模经营、有序竞争的方式,建立规范化的公交运营管理制度. 7.4.2 建立城市公共交通发展专项基金,规范公共交通票价和补贴补偿机制 (1)研究建立国家城市公共交通发展专项资金 研究建立国家城市公共交通发展专项资金, 该项资金主要用于国家对优先发 展公共交通重点政策措施的引导,对城市居民提供公共交通出行的普遍服务,对 地区性公共交通发展不平衡的协调,对公共交通发展重大新技术、新装备的开发 和推广等. 按照为交通方式选择收取合理费用的原则, 该项资金可以来源于对小汽车使 用的外部成本征收一定的费用,例如:如新征资源占用费,向小汽车征收车购价 第7章促进城市交通节能的政策建议 151 的2~3%用于基金,并从未来可能收取的排放费、拥堵费中提取一定的比例;从 车辆购置税增长的部分提取一部分; 地方财政从城市公用事业附加费中提取一部 分;基础设施配套费及土地出让金中提取一部分;从现征收的燃油税中提取 0.05 元/升(如2007 年我国交通部门消费汽油总量 2763.19 万吨,柴油总量 6794.36 万吨,共计可从燃油税中提取 58.56 亿元)等. (2)研究提出《关于建立城市公共交通票价体系和补贴补偿机制的指导意 见》 指导意见要全面落实国家《关于优先发展城市公共交通意见的通知》和《关 于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》的精神,按照"公众可支付、企 业可承受、政府可负担、财政可支付"的原则,制定符合我国国情的公交票价体 系;在对公共交通企业实行成本规制管理、严格实施成本费用评价、分析成本费 用构成的基础上,建立公共交通政策性补贴和公益性补偿机制;公交补贴补偿机 制要鼓励出行者对公共交通的选择,并与提升公交服务质量和行业管理挂钩. 7.4.3 加强规划整合,保障公交用地 在城市建设实施时,要将交通枢纽、公交场站作为城市公交基础设施与居住 小区开发建设实行同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用.在保证规划 程序的整合和规划方案高效的同时,还应当确保能够按照规划层层落实责任,保 证公交设施用地划拨, 并建立用地落实的有效监督机制, 严格控制场站建设用地, 加强场站建设用地的管理,保障公共设施用地落实到位.对于规划调整后产生的 问题,应通过"城市交通的统筹协调机构"组织召开的联席会议中,共同会商, 协调落实. 7.4.4 开展城市公共交通优质服务行动 以城市公共交通服务质量为导向,开展城市公共交通优质服务行动,提高城 市公共交通的安全性、可靠性和便捷性.安全性主要是指保障旅客的生命财产安 全,可靠性主要是指系统的稳定性和可信赖度,便捷性主要是指覆盖度、方便换 乘和"一公里"的集疏运问题.主要为: (1)建立城市公交服务质量考核制度,细化公交服务质量考核考评体系, 完善服务监督机制,为保证服务质量的持续改进和提高提供重要依据.同时,还 应建立完备合理的应急预警机制, 加强应对突发事件的能力, 保障乘客切身利益. 第7章促进城市交通节能的政策建议 152 (2)建立城市公交服务的激励机制,建议全国中心城市率先开展"文明公 交"服务活动,加强公交企业自身建设,不断树立服务品牌,充分发挥政府经济 补贴的激励作用. (3)破解公共交通的"一公里"集疏运难题,制定鼓励在社区和大容量公 交场站附近,采用自行车租赁、电动汽车等低能耗、低污染交通工具的政策,为 民众选择公交出行提供便利. (4)加快公共交通管理信息系统的建设,完善综合交通信息网络,加强各 类运输管理信息系统的综合集成和有效衔接, 实现信息资源共享. 并在此基础上, 进一步加强公共交通适时调度,根据实载率实时调整发车频率,提高公交效率. 7.5 引导小汽车合理使用:缓解交通拥堵、降低能耗和污染 7.5.1 制定相关的管理办法,鼓励汽车合乘 针对我国汽车合乘合理不合法的问题,制定相关的管理办法,建立健全保险 体系, 规范汽车合乘行为, 鼓励汽车合乘, 限制小汽车的使用, 降低能耗和污染. 有条件的单位(机关、事业单位,大型企业、公司内部)和学校,应制定相关的 规章制度,鼓励通勤使用班车和校车. 7.5.2 加强城市停车规划与管理,实施差别化停车收费 结合城市和机动化发展实际,在城市建设用地规划列表里明确增加停车用 地,科学合理地规划建设规模适宜、布局合理的停车设施,提高新建、改建建筑 物的停车位配建标准,且不得挪作它用,新小区开发必须做好停车位规划,鼓励 商场、影院等公众场所建立立体化停车设施. 建议对中心城区实行分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策.对道 路供需突出而地铁公交相对发达的区域,如中心商业区、CBD 停车场等采取高 收费及时间累进制费率政策,鼓励短时间停车;对路内及路外停车场进行合理定 价,充分利用现有停车设施资源;对停车换乘枢纽停车场免费或低收费,鼓励出 行者停车换乘公共交通进入城市中心区. 7.5.3 减少公务车数量,严格控制公车私用 国家制定严格控制公车的数量、 用途和排量的相关办法, 严格限制公车数量、 公车使用人, 严格要求只限在工作时间因公务需要才能使用公车. 公务车要走 "节第7章促进城市交通节能的政策建议 153 约"路线,将节能、环保的小排量汽车作为公务车的首选车型. 国家公务员通勤鼓励使用班车或公共交通, 可根据不同行政级别发放交通补 助,建立个人专用账户(如采用 IC 卡方式) ,补助不能挪作他用,而且仅限本人 使用. 在办公场所, 严格限制停车位数量, 加强停车管理, 建立停车位预约制度. 7.5.4 加强管理,提高城市出租车的实载率,减少空驶 建设和推广出租车智能调度的信息平台,设立出租车统一停靠点,实行差别 化运营,形成以电信预约方式为主,巡弋出租和专用候车点出租为辅的出租汽车 体系,以提高城市出租车的实载率,减少空驶、节约能源. 7.5.5 抓紧研究实施交通拥堵收费的政策和技术 对交通拥堵收费的相关政策及技术进行研究,具体包括:车辆识别技术、付 相关链接: 香港:九成公务员出行靠公交 香港有 15 万公务员队伍,每天上下班基本上靠公共交通,这一现象背后大有文章. 首先是政府公家车少,据香港财经事务及库务局高级新闻主任黄孟贞女士介绍,香港 政府共 75 个部门,全部 6303 辆公家车中的四分之三,为纪律部队等七个中药服务部门使 用,其它部门车辆数目受到严格控制.记者采访过的运输署,负责全港道路交通的规划和 管理,这个部门有 1000 多人,需要经常下工地,用车概率是比较高的,但整个运输署的 公家车不到 10 辆. 与控制公家车策略相配套的是, 政府大楼停车位少, 比如运输署负责规划的小组有 30 多人,只获得分配一个停车位,这种情况下,只有行政长官、政务司司长、财政司司长、 律政司司长、终审法院首席法官及各决策局局长获得公务汽车和专用司机提供服务,署长 以下都要自己解决交通问题. 事实上,香港政府并不缺少停车位,据2007 年香港《政府年报》记载,属于政府名 下的多层停车场有 14 座,有停车位 7900 多个;另外拥有 17900 个路边电子咪表临时停车 位.但是,政府将所有这些停车位都交给私人营办商经营管理,以满足公众停泊车辆的需 要,而非首先考虑自用. 在公家车少、 私家车少、 办公大楼停车位少的情况下, 如果公务员外出办事需要用车, 怎么办?"我们坐公共交通车. "黄孟贞女士说.香港政府规定,公务员外出公干,须选 择最廉宜的交通工具,即指地铁、巴士、出租车等.规定并标明"只有在并无公共交通可 达目的地或有必要的情况下,才应使用政府车辆. "政府控制公家车的原因除了减少行政 开支,更有带头减少机动车总量的期望. 据黄孟贞女士介绍,香港政府同 43 家出租车公司或商会签订了合同,凡是政府部门 因公事需要用车可以电招出租车上门接送,费用按 100 元/小时计算.据统计,仅为购置 一部普通小轿车的价钱.另一方面,香港政府也鼓励部门临时租用商业车辆应付短期需要 以控制政府车队的增长. 来源:http://www.703804.com/viewthread.php?tid=751958&extra=&page=1 第7章促进城市交通节能的政策建议 154 款及处罚方式、标志标线设置方法、拥堵收费的实用性、可行性、配套措施及影 响评价等.并选取典型城市进行交通拥堵收费试点,从而控制引导私人小汽车使 用,缓解城市中心交通拥堵和能源浪费问题. 7.5.6 鼓励低能耗、低污染新能源汽车使用 (1)继续采用鼓励小排量低能耗汽车的政策 建议对小排量乘用车减征车辆购置税政策应该长期执行,税率可以保持不 变,如对 1.6 升及以下排量乘用车减征收车辆购置税,税率比大排量降低 5%. (2)继续采用支持高能效公共汽车的政策 继续实施对高能效公共汽车(如新能源汽车)的扶持和激励政策,对高能效 公共汽车建立长期的购车补贴机制, 并减免部分税费, 如停车费、 资源占用费等. 7.6 创建节能体系:促进城市交通节能科学决策与精细管理 7.6.1 在城市综合交通管理部门内,建立交通能源专门管理机构 交通运输部交通能源管理部门, 要加强全国范围内城市交通节能管理与统计 工作.建立统一的管理制度和统计制度,开展年度考核等节能监测行动. 城市综合交通管理部门内设立城市交通能源管理机构, 负责该城市交通能源 管理与统计工作,并对相关节能政策、法规和标准的执行进行监督.建立城市交 通的节能监测机制,加强对相关活动的监控、监测手段,对城市交通领域的节能 效果开展定期的定量监测与动态评估. 7.6.2 建设国家城市交通、能源和环境数据库 建设国家城市交通、能源和环境数据库.数据库主要内容包括:交通基础设 施系统、运营成本与效益、服务质量和可靠性、投诉率、运营投资、基础设施投 资、车辆状况、公交优先道、安全、能耗、污染物排放、交通拥堵状况等.为城 市交通决策、管理、监控、评价、研究提供基本数据,为城市交通的科学决策、 精细管理和监测评价服务,并作为交通投资和公交补贴的依据之一.首先,可建 设国家城市公共交通、能源和环境数据库,积累经验. 7.6.3 建立城市交通的节能激励机制 在建立城市交通节能监测机制的基础上,建立城市交通的节能激励机制,并 设立交通节能管理专项资金,经费来源于国家和地方财政预算,主要用于交通节 第7章促进城市交通节能的政策建议 155 能政策法规和标准的制定、公众宣传、教育培训、信息服务、奖励表彰等.对监 测机制中反馈好的即节能成效好的城市给予追加基础设施投资预算等奖励, 对节 能成效不明显的城市予以相应的惩罚. 7.6.4 完善交通能源统计指标体系 推动城市交通能源统计的规范性、公开性和系统性建设.做好城市交通运输 企业(公交企业、轨道交通企业、出租车企业) 、加油站、交管局、环保局的统 计数据的规范性、系统性和公开性建设工作.增加城市交通的能耗统计和环境影 响评价指标.在我国《中国统计年鉴》 、 《中国交通统计年鉴》和《各城市统计年 鉴》等相关统计年鉴中,应增加不同城市交通方式的能耗和污染物排放指标. 156 参考文献: [1] 张新宇、陈景艳. 交通运输外部成本评估及内部化,北方交通大学学报,第3期,1999 年[2] 周伟,Joseph S. 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